我国留守儿童的保护机制探讨
2017年02月28日 20:55       中国法院网       作者:黎从彦 熊小军 刘 丹

    留守儿童这一群体伴随着我国改革开放不断推进而出现,是我国社会发展中需要特别解决的问题。本文通过从我国的社会机制分析出发,对比观察国外做法,由此以为:对待我国留守儿童问题时,应从创新立法保护,行政管理责任,基层关爱建设和社会舆论关注这四个方面加以考虑,进而为留守儿童创建一个安全和健康的成长空间。

  2015年6月9日,贵州毕节一个家庭的4个留守儿童集体服毒自尽的事情,震惊了所有人。4个孩子中最大的哥哥13岁,最小的妹妹才5岁,正是天真无邪、青春烂漫的年纪,却戛然而止,只留给世人无尽悲伤。[1]虽然这是一起极端的案例,但随着近年来留守儿童问题的日益突出和增多,留守儿童的生活和成长一直是人们心头难以绕过的坎,或许还有更多留守儿童活在没有被社会关注之中。本文将以此为切入点,探讨我国留守儿童保护的一些法律机制,并对比国外儿童保障措施,希望有所启发,并引起对留守儿童与我国现有制度的一些思考。

  一、我国留守儿童的现状

  (一)我国留守儿童的形成

  留守人群是城乡二元体制和与城市化进程相结合的特别产物,留守儿童也正是这一产物的具体形式。在工业社会之前或是古代,由于自给自足的小农经济和人口流动量较小等原因,基本不会出现这种留守人员或形成这样一个群体现象。随着我国改革开放走过三十多年来,城镇化迅猛发展,企业数量激增,数以万计的农民开始向城里进军务工,留守儿童群体开始形成。留守儿童问题是由于社会制度、家庭结构、文化传统、思维方式等原因在特定历史时期形成的特殊问题。留守儿童也就通常指在城乡人口流动和农民进城务工过程中,由于父母或长辈都外出打工,而自身因社会、经济和年龄等各种原因不能与外出人员随行,不得不继续留在原住所地的农村孩子。

  据相关资料的数据载明,农村留守儿童数量已从2004年的约2000万增加到目前的6100多万;今年,北京师范大学科学传播与教育研究中心的一份《中国留守儿童心灵状况白皮书》显示,在覆盖六省的抽样调查中,按照比例推算,全国6100万留守儿童中约有1794万一年只能见到父母一到两次,921万则一年都见不到父母一面。而根据中国农业大学人文与发展学院院长叶敬忠教授对江西、湖南、四川、安微和河南等农民外出打工较多省份的400名留守儿童调查后发现,50%以上留守儿童的父母每年只能在春节时回家一次,近20%留守儿童的父母不能每年回一次家,而有的父母外出后一直没回过家。[2]

  (二)我国留守儿童的现实问题

  根据许多对留守儿童现状调查分析的资料表明,首先是留守儿童的人身安全问题较突出。由于父母监护缺位和其他监护不力,留守儿童易成为各种侵害和犯罪的对象,发生的拐卖、强奸和受诱骗犯罪问题尤为突显。另外,溺水、火灾、触电、车祸等关于留守儿童的安全形势也不容乐观。其次是教育问题,由于户籍制度使得其只能留在老家上学,所得到的教育资源极为有限贫乏,从而缺失改变命运的机会。此外,都说“父母是孩子的第一任老师”,可寄养和隔代教育使留守儿童失去这种童年启蒙。第三是留守儿童的心理问题。没有父母的关爱陪伴,使得他们许多人长期缺少安全感,性格孤僻,内心自卑。于此接触了很多社会不良习气的影响,形成放纵的生活态度。他们也易出现或有自轻倾向或冷漠为人现象,甚至有去实施违法犯罪行为的冲动。

  二、对留守儿童保护的法理认识

  (一)尊老爱幼是我国的传统美德。

  我国自古以来就已形成敬老爱幼的传统习惯,孟子曾提出“老吾老以及人之老,幼吾幼以及人之幼”【[3]的主张。在儒家思想占主流的古代社会,特别强调孝道的重要性,有了“百善孝为先”之说,而这种孝道也是以父母对子女从小就有恩重如山为前提的。众人熟知的《三字经》里也说道“养不教,父之过”,即父母对子女的教养有不可推卸的最先责任。更有孟母三迁只为给孩子良好教育的流传甚久的感人典故,也有盛赞“父母惟其疾之忧” [4]为了子女健康操尽心思的不易。

  以上观念思想共同表明了,儿童的成长尤其需要得到更多的呵护和教育,特别是对作为家庭和社会中的弱势人群的留守儿童而言,无论任何时候,在什么样的社会环境,需要形成每个小孩都应该得到抚养教育的普遍价值认同。显然,这已是每个时代的社会生活流淌着的文化血脉,成为我国一脉相承的传统美德。

  (二)关注和保护属于弱势群体的留守儿童是世界公认且无可争辩的价值思维和行动倾向

  在《公民权利和政治权利国际公约》第二十四条写道:“每一儿童应有权享受家庭、社会和国家为其未成年地位给予的必要保护措施,不因……社会出身、财产或出生而受任何歧视”。《经济、社会、文化权利国际公约》第十条规定了“对作为社会的自然和基本的单元的家庭,特别是对于它的建立和当它负责照顾和教育未独立的儿童时,应给予尽可能广泛的保护和协助”,“ 应为一切儿童和少年采取特殊的保护和协助措施,不得因出身或其他条件而有任何歧视。儿童和少年应予保护免受经济和社会的剥削”。另外,1989年还专门通过了《儿童权利宣言》。而《世界人权宣言》一文中也对此宣明,“……一切儿童,无论婚生或非婚生,都应享受同样的社会保护。”至此说明,保护儿童的健康成长权利,一直是国际社会无可争辩的价值认同。

  (三)留守儿童保护的社会意义

  对于提出建设社会主义新农村和社会主义和谐社会战略目标的我国来说,保护留守人群的安全,维护好他们的合法权益,这是我国发展中必须处理好的实际问题。“幸福的家庭都是相似的,每个不幸的家庭都有各自的不幸”,其他年龄稍大一些的人都可以根据生活经验化解许多风险,而唯独这些留守儿童往往是这些家庭的不幸最无奈的受害者,对其权益的保护程度能够彰显我国人权和社会的发展水平。保障他们能够健康幸福地生活,也是我国建设好其他事业不可缺位的一部分。

  三、我国现有机制对留守儿童的具体保护措施

  (一)主要法律法规对留守儿童保护的简述

  1.刑事法律

  我国刑法对于儿童所作的规定主要还是坚持保护,预防和教育的理念,符合了以人为本,最大程度保护儿童合法权益的精神和要求。于《刑法》中专门对儿童人身安全做保护规定的有,“奸淫不满14周岁的幼女的,以强奸论,从重处罚”,“拐卖妇女、儿童的,处五年以上十年以下有期徒刑……;情节特别严重的,处死刑……”,并对收买被拐卖的儿童和以暴力、威胁手段阻碍解救等规定了相应的刑罚。另外,具有对年幼儿童负有抚养义务而拒绝抚养,情节恶劣的,将处五年以下有期徒刑或者管制。

  对于未成年人犯罪的预防和教育,刑法规定了犯罪的法定从宽处罚情节和犯罪的入罪年龄与入罪范围。我国《未成年人保护法》第39条还规定:已满14周岁的未成年人犯罪,因不满16周岁不予刑事处罚的,责令其家长或者其他监护人加以管教,必要时,可以由政府收容教养。其实,如若监护结构、教育和社会环境等犯罪源头没有发生彻底改变,加上缺乏父母的正确引导和管教,犯罪的留守儿童在重返社会后往往无法抵制他人的诱导,更容易走上再次犯罪道路。[5]同时在《预防未成年人犯罪法》里也有对未成年人犯罪的预防规范,但于此也应看到,这两部我国未成年人保护法律,仍被人们称作“没有牙齿的法律”,其只是一种导向型的保护法和预防犯罪法,更多是政策性导向,缺乏责任条款和可操作性。[6]

  2.民事及教育法律

  我国《婚姻法》第21条规定了父母对子女有抚养教育的义务,第23条规定父母有保护和教育未成年子女的权利和义务,当其子女造成其他损害的,父母有承担民事责任的义务。并且该法还规定了非婚生子女享有与婚生子女同等的权利,任何人不得加害和歧视;父母与子女间的关系,不因父母离婚而消除,并且将继续履行承担抚养和教育未成年子女的义务。我国《义务教育法》也正致力于用教育法律的手段推行均衡化策略,强调了非户籍所在地,特别是流动人口子女接受义务教育的问题,确定了流动人口子女居住地的政府要为他们提供平等接受义务教育的条件。[7]但教育资源分配不均和经济发展不平衡的现实因素,使得他们的教育条件和环境又进入一种客观不平等中。

  (二)社会力量和舆论监督对留守人群的保护形式

  1.社会组织

  现在,我国除了国家层面和留守儿童家庭方面以外,还存在包括像农村自治组织、单位企业工会、社会团体组织等各种组织机构可以为留守儿童提供许多保护和帮助,由于这些组织比较贴近留守儿童,了解信息也很方便,关注留守儿童的方式又灵活多样,为此发挥了比较积极甚至是国家难以做到的保护作用。然而这些组织都比较零散,掌握的信息也有限,得到的其他支持力并不多,又由于没有相关完善的规范加以指引,所以还是没有形成保护留守儿童的一股中坚力量。

  2.个人帮扶

  个体对于留守儿童的保护方式,主要表现为自愿者自己组织下乡支教辅导,以及各种形式的送温暖活动,也包括社会企业家和知名人物或公众人物的慈善捐赠行为,为此发挥了许多重要作用。

  3.媒体报道和宣传

  其实,新闻媒体对于留守儿童的关注报道,在传媒越来越发达的今天,已经起到了非常独特的作用了,有时媒体对于留守儿童的现实状况所进行的宣传报道,引起了社会各界的广泛关注,同时也会推动政府政策的调整或出台,并取得了良好的社会效果。但同时,由于媒体报道还存在一些功利性和为吸人眼球的因素,并没有完整和真实地反映我国留守儿童的实际处境。

  四、国外对儿童保障机制于我国留守儿童保护的借鉴参考

  (一)美国

  美国公民无严格的户籍制度,不存在留守儿童问题,一些管理的制度方法,对我国也有很高的借鉴意义。

  首先是政府提供全方位服务 。即美国公民,只要迁徙到一个新的地方,就自动拥有了当地居民的政治权利,同时负起相应的义务,而不需申请登记,因为当地政府会主动通知当事人行使相关权利,履行相关义务。这很大程度上方便了公民的迁徙。其次是驾照管理制度 。美国驾照基本能起到我国身份证的作用,这种管理制度使得美国各级政府从DMV(美国机动车辆处)获取公民信息。其公民每迁移到一个地方,也都要在15天内向DMV做登记,否则会视为无效驾驶。而美国则可全国范围内自由迁徙的,不受多余的限制。第三是社会保障卡制度 。在美国,每个人都有一个社会保障号码,且要伴之一生,一个人一生的就业,开工资,缴保险,缴税以及各种社会福利等都要依赖于此卡,且无论公民迁徙到那里,都可以平等的享受社会福利。第四是强力的儿童权益保障制度 。在美国,儿童权益受到强力保护,如美国法律规定,不可让12岁以下的孩子脱离监护独处,否则会追究监护人的责任。对孩子的疏于照顾甚至会导致父母丧失监护权。

  (二)澳大利亚

  澳大利亚建立了儿童独立代表人制度,这种制度给孩子以更多的权利,而对于父母,规定了大量的义务,权利却相对较少。这样,也有利于孩子的权利得到充分的保护,澳大利亚也几乎没有留守儿童问题的存在。

  (三)加拿大

  加拿大各省都有儿童保护法,如加拿大安大略省的《儿童福利法》规定,如果孩子在家遭到虐待,儿童保护组织有权将孩子从家中带走,并由法庭取得临时监护权,直到法庭审理了虐待儿童的案件并作出判决为止。另外,还有加拿大的非官方社团开办的儿童健康记录卡,会将孩子的接种疫苗,受伤情况,过敏情况,家族病史等都记录在案。

  (四)日本

  日本是一个对儿童保护作出较多立法来重视的国家,对儿童的保护作了较为细致和可操作的规范,建立了有自身特色的儿童福利制度。首先,从中央到各级地方政府设有职责明确的儿童福利行政机关组织。其次,强调以家庭为中心的儿童福利模式,国家和地方公共团体只承担补充性责任,当家庭不能承担培育儿童的责任时,国家以“家庭单位”为单位进行援助。日本所有都道府县设有儿童家庭支援中心,通过访问掌握儿童及其家庭情况,制定援助计划。[8]

  五、加强我国留守儿童的保护对策启发

  (一)创新立法保护

  相比欧美等发达国家对于儿童保护的较多法律规范而言,显然我国在对儿童保护的立法是很少的,在对像留守儿童这样特殊人群的保护能力方面更是比较有限。我国现有许多法律制度,对留守儿童的保护显得都比较保守,主要表现为规定较低的保护底线和内容较为笼统简约,缺乏可行性操作和具体保护细则。因此,创新我国的立法建设,对留守儿童保护就显得尤为重要。

  首先,在刑法中,针对易发生在留守儿童身上的拐卖、性侵女童、遗弃、虐待等侵害留守儿童权益的行为,要保持高压打击力度并形成常态化,增加其犯罪成本。对于留守儿童犯罪,要坚持预防和教育为主的理念,警惕并消除引发其犯罪的各种因素,减少再犯罪的可能性,为此,要适应新形势下的儿童犯罪特点,特别注重操作的科学和有利性。其次,完善相关户籍管理制度和儿童福利制度的立法。改革户籍制度的核心并不在于完全取消户籍管理制度,而是要逐步弱化乃至取消与户籍相联系的城乡隔离的各种制度,从而保障劳动力的合理流动,为解决农村“留守儿童”问题创造良好的政策环境。[9]对于儿童福利保障,当然要根据我国的国情,但也应有比较健全的对如留守儿童这样群体的法律支持途径,并规定专项机构和专项资金使用。同时也应有相关的法律法规支持和规范社会组织和个人对留守儿童的服务和帮助,使其运行更规范,保护方式更有力。

  (二)行政管理责任

  我国政府是为人民服务的政府,这是其本质所在,当然,为留守儿童健康成长做足管理和服务工作也是其职责应有。首先,应完善留守儿童的监护责任制度。而强化父母的监护职责是首要,正如其他一切都代替不了留守儿童与父母久别重逢的那份浓浓亲情,保障孩子有父母在身边守护才是第一位,为此,应该有行政规定父母要能履行这种责任,同时也要有财政金融,便利服务,社会保障的有效手段来支持。其次,需要依法发挥行政职能,在教育投入,社保支持和社会管理等方面打破原先的体制束缚,尽职尽责使留守儿童接受公平的教育和安全的环境。第三,应建立留守儿童动态监测机制和留守儿童法律援助机制,并有相关职能机构,对留守儿童的信息和生存状况能够及时掌握,并制定相应扶助计划。

  (三)基层关爱建设

  应把基层干部、学校、社区等多元社会主体都纳入到积极参与留守儿童权益保障的工作中来,形成合力。[10]同时要积极倡导和建立形成个人,企业和相关组织都是保护留守儿童权益的责任主体氛围。我国出现较多于留守儿童身上发生的问题,最直接的原因还是这些基层的保护力量不够,甚至缺少相应的关爱举措建设。建立接近留守儿童实际的保护和关爱措施,需要调动基层组织,学校,企业和各种自愿活动组织和包括个人的所有力量,特别要加强学校和农村组织的安全监护职能,同时所有基层关爱力量之间能够建立有效的协调机制。

  (四)社会舆论关注

  社会新闻和新媒体对留守儿童的报道宣传已具有独到之功能,要提倡形成关注诸如留守儿童这样的弱势群体现象风气,并引导其客观真实报道和宣传,使之为留守儿童能够汇集更多帮助的暖流。社会舆论要成为监督父母落实责任和政府担起保障服务职责的有利场所,并推动相关留守儿童政策的改进完善。同时,法律也要允许和保障社会舆论有更多言论的自由。

  六、结语

  毛泽东曾经说过:世界是你们的,也是我们的,但归根结底还是你们的。儿童是最能够和最值得拥有未来完整世界的一个群体。使得每一个留守儿童健康成长,能够像其他有父母陪伴的正常孩子一样无忧无虑的生活,健康快乐地成长,这应是他们天然享有的基本权利,也是社会和家庭应该负担起来的责任。或许留守儿童的形成和大规模出现是我国发展历史中的必然经过,但是不应该让这留守儿童的标签成为他们童年成长过程的一个阴影,甚至因此而成为他们人生的悲剧。当然留守儿童的保护也是一项复杂艰巨的社会工程,和其他社会建设一样,我国还有自己的现实国情考虑,不可能一蹴而就,还需要一些时间去修补和完善相关的制度机制。但不管怎样,不应该继续让留守儿童成为人们谈论起时的社会之痛,并且应当让他们在社会的改革发展中感受温暖的力量,而这些温暖既有来自父母的陪伴,也来自社会的多元救济,更有源于国家的制度保护。

  参考文献:

  [1] 来源:搜狐媒体平台

  [2] 蒋建科,杨洁,王晓晔“城乡流动壁垒凸显留守儿童难题待解”.农村.农业.农民(A版),2015年08期

  [3] 《孟子•梁惠王上》

  [4] 《论语•为政》

  [5] 齐慧玲,我国留守儿童犯罪问题及其防治措施探究[A],兰州教育学院学报,2015,08

  [6] 徐霄桐,《未成年人保护法》是“没有牙齿的法律”,载《中国青年报》,人民教育,2014年24期,2014,11.

  [7] 赵楠,新《义务教育法》学习后的几点思考[A],创新论坛,2015年10期,2015,05

  [8] 易谨,我国台湾地区与日本儿童福利法律制度的特色与启发,载《青年探索》,台港澳青年研究,2012年第2期,2012(02)

  [9] 王哲先,农村留守儿童权益的法律与制度保障,载中国论文网,2012,05

  [10] 李芳,吕培亮,留守儿童权益保障需要合力,载社会治理,学习时报,2015,07

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