俄罗斯公务员培训体系的特点及启示

2017-09-18 15:40 来源:中国社会科学网 作者:何振 唐艳华

  公务员培训是公务员制度的重要内容,也是加强国家治理体系建设和提升社会经济发展水平的内在需要。俄罗斯通过深入推进公务员培训体制改革,逐步建成了一套符合本国实际需要、效果较为明显的公务员培训管理体系。考察、借鉴俄罗斯公务员培训管理成果,在一定程度上有利于提升我国公务员培训水平,也有助于深化中俄两国在行政管理领域的交流与合作。 

  多重措施保障公务员培训 

  俄罗斯十分重视国家公务员的业务培训和职业发展,认为国家公务员的业务水平与整个国家的经济社会发展水平紧密关联。为规范、强化公务员培训活动,俄罗斯联邦政府主要采取了以下措施。 

  第一,成立高层次的公务员培训领导机构。20世纪90年代初,俄联邦就设立了由俄总统办公厅管辖的公务员培训总局,对公务员培训进行宏观指导。后又成立了俄罗斯国家公务学院(总统学院)以及12所区域性公务学院,专门从事公务人员培训。为进一步加强对公务员培训的领导和管理,2010年底俄罗斯联邦将国家公务学院、地区公务学院与国民经济学院合并,成立了俄罗斯联邦总统国民经济与国家行政学院,隶属于俄联邦政府。根据有关规定,该学院有权设置公务员职业教育项目标准,并承担全俄80%的高级公务员培训任务。 

  第二,构建系统化的公务员培训法规体系。俄罗斯公务员培训法规体系由公务员法、政府颁布的政令法规和具体规章构成。以《俄罗斯联邦国家公务原则法》为基础,包含《俄罗斯国家公务员再培训标准》《俄罗斯联邦国家文职公务法》《俄罗斯联邦国家公务体系改革与发展计划》等系列法令规章,共同构成了俄罗斯联邦国家公务员培训法律制度的主体框架和基本内容。 

  第三,健全多样化的公务员培训组织体系。在领导层的高度重视下,经过连续多年的实践,俄罗斯逐步形成了“培训招标制”、“教育模块化”、“第三方监督”、“职业教育与职业转换相衔接”、“脱产与不脱产相结合”的多元培训体系。俄罗斯公务员培训以政府性机构为主,社会机构广泛参与,体系较为健全,分工较为科学。主要由国家行政学院、五个大区的重点公务员培训机构和70多所公立大学完成。 

  第四,建立强有力的公务员培训保障体系。俄罗斯公务员常规培训、进修的费用全部由所在单位承担。公务员失业后可免费进行再就业培训并获得联邦政府助学金,助学金的标准和等级由俄罗斯联邦政府财政部统一制定。目前,俄罗斯整个公务员培训系统承担着中央、省(州)、地方三级行政机构(含法院、检察院,不含国有企业)近110万公务人员的培训任务,年度培训量在40万人次以上。 

  俄罗斯公务员培训特点鲜明 

  多年实践使俄罗斯公务员培训制度具有了自身鲜明的特色。 

  第一,以“终身教育”理念引领公务员培训工作法制化。在俄罗斯,教育培训贯穿于公务员职业生涯的始终,所有国家机构都要求在职公务员每隔三年必须参加短期职业补充教育,工作调动、晋升或进入新的工作领域时也必须参加职业补充教育,相关规定已经被纳入了俄罗斯公务员法。 

  第二,以“招投标制”促进公务员培训机构专业化。俄罗斯所有的公务员培训均面向全社会招标,招标前会以国家订单的方式下达到各教育培训机构,公立和私立的培训机构平等竞争,对于私立培训机构的唯一要求是要具有相应的培训资质。由于引入了竞争机制,因此往往能够选取价格优、内容好、服务全的培训机构来进行公务员培训。这不仅促使各类培训中心与大专院校和政府性培训机构一起,共同构成了公务员培训网络;更促使各级政府性培训机构和其他教育机构有序竞争,优势互补,不断提高自己的教学质量和水平。同时,为了确保培训质量,俄罗斯联邦还制定了教育培训质量体系的国家标准,专门成立了教育监督机构,每五年对各类培训机构轮检一遍,以促进其教学质量的稳步提升。 

  第三,以“模块累积”模式推动公务员培训内容实践化。俄罗斯公务员培训的内容分为三类,包括职业再教育、技能提高教育和在上级部门或企业进行的进修。在规定的时间范围内,公务员可选择以脱产或不脱产的形式来进行这几类培训,培训结束后获得结业证书。每一次培训的内容可以组成一个模块,随着培训次数的增多,公务员的证书等级会越来越高。在俄罗斯,职业再教育的证书等同于在高等学校获得的学历,公务员可以凭借再教育证书转换职业类型。比如一名公务人员若辅修了医学类专业,则可以转入相应的卫生部门工作。 

  第四,以“专兼结合”做法确保公务员培训师资优良化。作为政府公务员培训的主力,俄罗斯的政府性公务员培训机构教师素质都较高,许多教师都拥有教授职称或博士学位。这些培训机构大都采用专兼职教师聘用制,在专职教师聘任方面实行有竞争性的合同制,并聘请了相当数量的兼职教师,包括每年邀请担任现职的政府高级公务员到学校授课。 

  第五,以“多元筹资”机制支撑公务员培训办学灵活化。俄罗斯公务员培训采取了国家财政拨款与培训机构创收相结合的办学机制。每年俄罗斯联邦和地方的财政预算,都会划拨一定的公务员培训经费。在联邦层面,国家行政学院直接接受俄罗斯联邦政府的订单和拨款,但这一部分拨款只占整个学院年度财务支出的三分之一左右,其他部分要靠面向市场办学创收来解决。 

  借鉴经验提升我国公务员培训水平 

  提高国家现代化治理能力的核心在于管理干部素质培养和能力提升。在规范、强化公务员培训方面,俄罗斯的经验在一定程度上值得中国借鉴。 

  第一,健全公务员培训法制体系建设。参考俄罗斯的经验,为促进公务员培训工作的开展,我们需要提高公务员培训法制化水平,加快公务员培训的专项立法工作,适时推动《公务员培训条例》出台。同时,加快公务员培训配套政策的出台,比如公务员分类培训大纲、公务员培训机构准入制度、公务员培训项目招投标规定等等。 

  第二,提升政府性培训机构核心竞争力。我国的公务员培训长期以政府性培训机构为主体,社会性培训机构难以充分参与,这造成政府性培训机构参与市场竞争的能力和经验欠缺。因此,要逐步实施公务员培训的市场化操作,促使政府性培训机构增强竞争意识、成本意识和服务意识,提升其参与市场竞争的核心竞争力。 

  第三,加强公务员培训的系统化建设。我国的公务员培训目前既有组织人事部门开展的,又有各部门独立进行的,也有上级部门推进的。如何建立有助于公务员整体职业生涯规划的培训体系,推进培训内容的模块化、系统化,值得深入研究。 

  第四,完善公务员教育培训机构评估。目前我国对于公务员培训的评估主要依托主管部门,今后或可考虑设立公务员培训监督机构或者引入第三方机构进行评估。 

  第五,打通公务员培训系统与普通高等教育系统的学历壁垒。如果能够在保证公务员教育培训质量的前提下,探索建立学历通道,真正实现公务员培训系统与普通高等教育系统的学历接轨、学历互认等,将有助于提高公务员参加培训的积极性和主动性。 

  (作者单位:湘潭大学公共管理学院) 

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(责任编辑:阮益嫘)
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