王崇敏:住宅建设用地使用权续期问题探析

2017-09-20 15:38 来源:《社会科学》(沪)2017年第20175期 作者:王崇敏

  内容提要:

  《物权法》提出的住宅建设用地使用权“自动续期”不应仅从文义解释层面解读,还应从我国住宅建设用地使用权制度实践和我国土地公有制方面进行探讨。住宅建设用地使用权采用无偿自动续期与土地国家所有权并不矛盾,且在理论上实现了其宪法意义上住宅福利性、公民私产维护功能、城乡住宅保障一体化等要求,具有科学性和合理性。自动无偿续期是住宅建设用地使用权续期制度的科学选择,既具有一定的理论价值,也具有现实意义。但是考虑到住宅建设用地使用权续期制度设计不仅蕴含了城镇居民居住权、生存权的福利保障价值,还承载了土地资源优化配置的功能,因此需要平衡二者之间的关系,因而可采用无偿自动续期与征收房屋保有税模式,并在税率上采用面积累进制、使用年限累进制,藉以实现土地资源的优化配置目标。

  The term “automatic renewal” in Property Law should be interpreted not only literarily,but also should be discussed from the aspect of institutional practice of the right to the use of housing land and the national ownership of urban land.Automatic renewal gratis does not contradict national land owners,and the constitutional requirements of House Welfare,Private property protection and Integration of urban and rural housing security in theory can be achieved.Automatic renewal gratis is scientific and reasonable.It is of great theoretical and practical significance.The automatic renewal system not only contains habitati o right and existence right of urban residents,but also carries optimal allocation of land resources,thus the relationship between them need to be balanced.Therefore automatic renewal gratis and real estate tenure tax can be adopted,housing area and service life should be considered in tax rate.

  关 键 词:

  住宅建设用地使用权/自动续期/房屋保有税/续期期限/The Right to the Use of Housing Land/Automatic Renewal/Real Estate Tenure Tax/Renewal Term

  一、问题的提出

  我国住宅建设用地使用权最长期限为70年,该期限是由1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条①首次规定,并由此引发了住宅建设用地续期问题的长期探讨。1994年颁布的《城市房地产管理法》第21条规定了土地使用权出让期届满前一年应申请续期,并以批准土地使用者申请为原则,这是我国立法上首次明确土地使用权续期规则。但未能对住宅建设用地续期方式给出实质性解决方案。2007年颁布的《物权法》在区分住宅用地与非住宅用地的基础上,第149条第1款规定了“住宅建设用地使用权期间届满后,自动续期”,在立法上明确了住宅建设用地使用权续期的基本规则,但有意回避和模糊了续期期限、次数、主体、程序、费用等具体内容,使得住宅建设用地使用权续期存在规则设计上的留白与缺乏实践操作性的困境。《物权法》之所以最终未对住宅建设用地续期是否有偿明确规定,是因为一方面理论界对于续期问题争议较大;另一方面全国人大常委会认为住宅建设用地续费关系到公众的基本利益,续费的理论依据存在不足,物权法以不作规定为宜。②立法者的意见也得到了学界的回应:一是住宅建设用地使用权70年的最高期限较之于建筑物的平均寿命而言仍是不对等,加之相关法律规定了短期住宅建设用地使用权的期限,一体规定殊为不宜。二是考虑到住宅建设用地使用权关涉民众切身利益,住宅是公民个人安身立命之本,制度设计应当公平、科学。正如《物权法》确立自动续期制度之初衷,亦应是为了保障人民安居乐业,实现社会长治久安,是立法对人民的基本财产权或基本生存条件的住宅给予特别的保护③。

  立法的回避策略不能解决现实存在的问题。我国住宅建设用地使用权最长期限为70年。虽然目前距离住宅建设用地使用权70年的“大限”尚有时日,但是到期如何续期在实践中迟早会成为一个普遍问题。同时,当前法律对这一问题的模糊处理,可能引发期满后产权不确定、税费收取不统一等问题,造成公众对不确定预期的不安。尽早对住宅建设用地使用权的续期问题进行探讨并提出解决方案,实为紧要。自2016年4月份温州二十年土地使用权到期续期事件后,解决该问题的紧迫性得到了凸显,2016年11月27日中共中央及国务院在《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》(中发﹝2016﹞28号)中做出了“研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排,推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期”的政治承诺,国土资源部也在2016年12月8日《国土资源部办公厅关于妥善处理少数住宅建设用地使用权到期问题的复函》中提出了“两不一正常”(即不需要提出续期申请、不收取费用、正常办理交易和登记手续)的暂缓解决方案④。2017年3月15日,李克强总理在十二届全国人大五次会议闭幕回应70年住宅土地使用权到期续期问题时重复了上述暂行方案,指出“可以续期,不需申请,没有前置条件,也不影响交易。且国务院已经责成相关部门就不动产保护相关法律抓紧研究提出议案”⑤。我国住宅建设用地使用权续期问题的法律解决方案目前也进入了实质阶段,本文将就此问题阐述自己的看法,以期能对理论研究和实务有所裨益。

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(责任编辑:任国凤)
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