监察体制改革中职务犯罪侦查权比较研究

2017-09-28 15:08 来源:《环球法律评论》(京)2017年第20172期 作者:熊秋红

  内容提要:

  在国家监察体制改革中,监察委员会是否拥有职务犯罪侦查权存在着争议,监察委员会应当享有哪些职权也尚待明确。由于各国司法体制不尽相同,因此刑事案件管辖权的分工和职务犯罪侦查权的配置存在差异,主要有由警察行使侦查权、检察官直接行使侦查权和设专门机构行使侦查权之别。不同的模式选择往往由法律文化传统、诉讼模式、职务犯罪的特点、腐败的严重程度、侦查能力、公众的信任程度等多种因素共同决定。监察委员会的设立,使得我国职务犯罪侦查权从检察机关直接行使模式转向专门机构行使模式,在此背景下,新加坡贪污调查局、香港廉政公署、澳门廉政公署的实践经验对中国大陆地区具有重要的借鉴意义。受法治原则和人权原则的约束,应当赋予监察委员会履行反腐败职责所需的必要权力,而非打击腐败所需的全部权力;监察委员会侦查权不应是原有反腐败机构权力的简单相加,而应从我国现行法律出发,参照新加坡及其他地区的经验和刑事司法国际标准进行具体甄别;在监察体制改革中,应注意避免“只转权力、不转权利”的片面思维,完善对监察委员会侦查权进行监督和制约的机制。

  In the reform of state supervisory system,there is a dispute over whether the supervisory commission should be given the power to investigate duty-related crimes and the scope of the functions and powers of the supervisory commission.The judicial system in different countries varies,so do the jurisdiction over criminal cases and the power to investigate dutyrelated crimes.In some countries,the investigation power is exercised by the police,while in others,it is exercised by prosecutor's offices or specialized organs.The above differences can often be attributed to the differences in legal culture,procedural mode,characteristics of dutyrelated crimes,the severity of corruptions,investigation capacity,public trust,etc.With the establishment of the supervisory commission,the power to investigate duty-related crimes has been transferred from procuratorial organs to a specialized agency.Against this background,Singapore's Corrupt Practice Investigation Bureau,Hong Kong's Independent Commission against Corruption,and Macau's Commission against Corruption have special significance to China.In accordance with the principles of the rule of law and human rights protection,the supervisory commission should be given the powers necessary for fulfilling its duties,but not all the powers necessary for the fight against corruption.The investigation power of the supervisory commission should not be the simple addition of the powers of existing anti-corruption agencies,but should be const

  关 键 词:

  监察体制/职务犯罪/调查权/侦查权

  2016年1月12日,习近平总书记在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话中指出:“要做好监督体系顶层设计,既加强党的自我监督,又加强对国家机器的监督”;“要坚持党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导,扩大监察范围,整合监察力量,健全国家监督组织架构,形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。”①2016年11月,中共中央办公厅印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》(以下简称《试点方案》),这标志着国家监察体制改革正式拉开帷幕。2016年12月25日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(以下简称《决定》),授权在北京市、山西省、浙江省及所辖县、市、市辖区设立监察委员会,行使监察职权。《试点方案》和《决定》勾勒了反腐败体制机制建设的基本框架,但相关的理论论证和制度设计有待进一步展开。国家监察体制改革将依规治党与依法治国有机统一,融纪律检查、行政监察和刑事侦查于一体。公职人员腐败行为的严重程度,存在着从违纪、违法到犯罪的不同层级,其中犯罪是腐败行为最为严重的表现形态。在监察体制改革中,检察机关行使的职务犯罪侦查权是否应当转由监察委员会行使?对于职务犯罪案件,应当如何设定监察委员会侦查权的具体权能?如何防止监察委员会的职务犯罪侦查权被滥用?上述问题是监察体制改革中存在较大争议的问题,也是急需进行深入探讨的问题。在本文中,笔者拟从比较法的进路,对上述问题做出回答。

  一 问题之提出

  关于监察委员会是否拥有职务犯罪的侦查权,《试点方案》和《决定》均未予以明示。《决定》要求,试点地区监察委员会按照管理权限,对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察;监察委员会履行监督、调查、处置三项职责,即监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况;调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定,对涉嫌职务犯罪的,移送检察机关依法提起公诉。根据上述要求,对于公职人员的职务违法和职务犯罪行为,监察委员会负有“调查”之责,这里未使用“侦查”一词。

  从《决定》的具体内容看,与职务犯罪侦查权相关的规定主要包括以下三个方面:其一,检察机关的自侦部门转隶至监察委员会,将试点地区人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会;其二,对监察委员会可以采取的措施进行了列举,包括“谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等”;其三,要求暂时调整或者暂时停止适用现行《刑事诉讼法》的若干规定,包括《刑事诉讼法》第3条、第18条、第148条以及第二编第二章第十一节。

  尽管《决定》未使用“侦查”一词,但具体内容却体现出监察委员会实际享有原来由检察机关所行使的部分侦查权,主要表现在:

  首先,检察机关自侦部门整体转隶至监察委员会,必然带来相关职能的移转,在检察机关失去专门自侦部门的情况下,原来由自侦部门行使的职务犯罪侦查权不可能全部改由检察机关内部其他部门行使,而是主要由新设立的监察委员会行使。整合反腐资源的目的是为了加强对职务犯罪的打击,如果只转机构,不转职权,将难以达此目的。

  其次,在《决定》所列举的调查措施中,部分措施的强制性程度颇高,带有明显的“侦查”色彩。刑事侦查中可以采取的强制性措施大体上包括三类:第一类为针对人的强制性措施,如逮捕、拘留、取保候审、监视居住、拘传;第二类为针对物的强制性措施,如搜查、查封、扣押、冻结;第三类为针对隐私的强制性措施,如窃听电话、拦截电子邮件等技术侦查措施。这些强制性措施涉及对公民的人身权、财产权、隐私权等基本权利的干预,其使用必须受到法律的严格规制。现代法治国家的普遍做法是对逮捕、搜查、通讯监听等强制侦查措施的采用进行司法审查,由法官事先批准后才能进行。②《决定》中所列举的“搜查”措施显属严厉程度较高的强制性措施,一般视其为“侦查”措施。《人民警察法》第12条规定:“为侦查犯罪活动的需要,公安机关的人民警察可以依法执行拘留、搜查、逮捕或者其他强制措施”。根据《行政监察法》,监察机关在“调查”违反行政纪律行为时,可以采取的措施包括暂予扣留、留存;责令不得处置涉案财产;责令作出解释和说明;查询存款等等。调查措施的严厉程度明显低于侦查措施。至于留置措施,根据《人民警察法》的规定,主要针对具有违法犯罪嫌疑的人员采用,限制人身自由最长不得超过48小时。③从限制人身自由的强度来看,留置既可被视为“调查”措施,亦可被视为“侦查”措施。④

  最后,暂时调整或者暂时停止适用的《刑事诉讼法》条款均与检察机关的职务犯罪侦查权有关。如《刑事诉讼法》第3条授权检察机关对部分案件直接行使侦查权;第18条规定了检察机关立案侦查的案件范围(包括贪污贿赂犯罪、国家工作人员的渎职犯罪、国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪、侵犯公民民主权利的犯罪以及国家机关工作人员利用职权实施的其他重大犯罪案件);第148条规定检察机关可以采取技术侦查措施;第二编第二章第十一节规定检察机关可以采取逮捕、拘留、讯问、取保候审、监视居住等措施。既然涉及检察机关职务犯罪侦查权的上述规定要暂时调整或者暂时停止适用,那么在很大程度上可以理解为这些职权的行使主体将暂时从检察机关变为监察委员会。

  从以上分析中可以看出,在监察体制改革中,出现了职务犯罪的侦查权从检察机关转移至监察委员会的趋向,《决定》列举的部分调查措施突破了《行政监察法》的规定,明显带有刑事侦查的色彩。但是,由于《决定》笼统地使用了“调查”一词,加之未明确逮捕、拘留、取保候审、监视居住、技术侦查等措施的权力归属,学术界对监察委员会是否享有职务犯罪侦查权产生了理解和认知上的分歧。如马怀德教授认为,国家监察委员会应当定位为执法监督机关,而非司法机关。检察院拥有的侦查权、批捕权、公诉权,监察委员会并不能承继。监察委员会的调查权不能取代检察院的侦查权,性质上也不同于侦查权。⑤而吴建雄教授则认为,职务犯罪侦查权并不具有检察权的本质属性,相反,侦查权的配置与检察权设置的初衷存在紧张关系,因为侦查起诉职能同体不符合刑事诉讼的现代法治精神,有悖于侦、诉、审相互制约的宪法原则,侦查权的转隶有利于突出检察权的司法属性。监察委员会是监察执法机关,监察执法权包括查处腐败违法行为的调查权和非刑事处罚权以及查处腐败犯罪的刑事侦查权。赋予监察委员会对腐败违法行为的调查权、处分权,对腐败犯罪的侦查权,这与腐败从违法到犯罪的关联性特征高度契合,是非刑事手段和刑事手段并用反腐败治理模式的创新,增强了腐败预防的前置性和有效性;由监察委员会侦查、检察机关审查起诉,从根本上改变了刑事诉讼中检察机关“既当运动员又当裁判员”的弊端,体现了侦、诉、审独立运行和相互制约的刑事诉讼原理及以权制权的控权法则。⑥

  要对上述争议作出回答,比较法视角不可或缺,因为从历史发展的源流关系来看,无论过去职务犯罪侦查权归属于检察院,还是现在提出职务犯罪侦查权应当转由监察委员会行使,这两种方案均不是凭空出世,而是在比较法上有着各自的制度原型及成功经验。而从中国法治的发展路径来看,引进和移植外国法并加以中国化改造是基本路径之一。有鉴于此,对职务犯罪的侦查权问题进行深入细致的比较法研究,无疑有助于澄清学术界的争议,较为清晰地说明监察委员会的权力性质、权力范围和权力监督制约机制。

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(责任编辑:任国凤)
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