要建立对监察权的监督制约机制

2017-09-28 16:09 来源:《红旗文稿》 作者:田 坤

  监察委员会作为国家反腐败专责机关,拥有监督、调查、处置等多项监察权力,职权由法定、有权必有责、用权受监督的法治原则同样适用于监察机关。对国家监察权进行监督制约,应当从以下几个方面加强制度建设。

  1.规范执纪执法,完善合署办公机制。现有的行政监察职能与检察侦查职能整合后,原有的违纪调查与刑事侦查紧密衔接,反腐败执纪执法的威慑、强制功能加大,在这种情况下,更需要强调法治思维和法治方式。在办案程序上,应该把严格依纪依法作为行为准则,坚持纪律法律面前人人平等,依规依法全面收集证据,切实改变“口供至上”的观念和做法;健全完善当事人人权保障制度。在事实认定上,坚持客观公正,准确掌握违纪违法事实,严格区分工作失误与违纪违法的界限。在定性处理上,坚持以事实为依据,以纪律法律为准绳,违纪者受党政纪处分,违法者受法律制裁;坚决防止以党政纪处分代替刑事处罚,以刑事处罚代替党政纪处分的问题发生。

  规范执纪执法就要严格实行纪法分开。对公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行的监督检察,属于日常的监督活动,可与党内纪律检查的执纪监督并轨,并且只能采取批评教育、组织处理等监督措施,不能使用限制或者剥夺被监督人人身自由、财产自由、通讯自由等强制调查措施。只有被监督人处于第四种形态即职务违法和职务犯罪时,才能按程序进入立案调查环节,并由监察机关采取留置等强制性措施。这是监察执法与纪检执纪在性质、手段上的重要区别。只有实现执法与执纪的严格分离,才能充分发挥把纪律挺在前面的腐败防控优势,防止出现违法违规办案甚至冤假错案,保证办案的质量和效果,维护党的执政形象和国家法治形象。

  2.完善程序制约,强化外部监督机制。实践表明,任何权力都需要监督,国家监察权力的行使也不例外。为保证国家监察权力正确行使,防止擅权现象发生,必须建立国家监察权力程序制约机制,强化对监察权自身的监督。应对监督、调查、处置工作程序作出严格规定,特别是对采取留置调查措施的,应规定严格的程序和期限,由上级监察机关批准;应规定留置时间具体期限以及特殊情况下经批准的延长次数和期限,还应规定采取留置措施后,除有碍调查的,应当及时通知被留置人所在单位或家属;同时,应当保障被留置人员的基本人权。

  监察机关与检察机关的紧密衔接,是强化程序制约、实现反腐法治的关键环节。应明确监察机关与检察机关相互配合制约,规定对于监察机关移送的案件,经检察机关审查后,认为需要补充核实的,应当退回监察机关补充调查;对于证据不足、犯罪行为较轻,或者没有犯罪事实的,应当征求监察机关意见并报经上一级检察机关批准,依法作出不起诉的决定。可建立起诉案件移送工作机制。监察机关查处的需要追究刑事责任的案件,应及时将有关材料送达相应的检察机关;检察机关对监察机关移送的案件应及时审查,决定提起公诉的,应将审查情况及结果反馈监察机关,决定不予起诉的,应将不起诉的决定及理由通报监察机关。可建立联席会议机制。为加强办案工作衔接,双方负责人定期或不定期召开工作会议,通报办案情况,交流工作经验,研究、协调有关政策和法律问题,研究重大案件起诉中需要协调解决的问题。

  加强对监察机关的外部监督,是监察权依法规范运行的法治保障。首先,各级党委应对国家监察权力及运行进行领导和监督,坚持党内请示汇报等行之有效的制度。第二,应强化人大监督,明确监察机关接受本级人大及其常委会的监督;各级人大常委会可以听取和审议本级监察机关的专项工作报告,并组织执法检查;监察机关应当接受询问或者质询。第三,加强民主监督,确保人民政协对监察工作提案办理的受理和反馈,自觉接受政协委员对监察工作的意见和建议。第四,加强社会监督和舆论监督,依法公开监察工作信息,确保将广大人民群众对反腐败斗争的知情权、参与权和监督权落到实处。

  3.加强监察执法队伍专业化建设。根据中央关于深化监察体制改革的方案,检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的所有检察官,将成建制转隶监察委员会。这就意味着监察委员会的执法人员应该具备不低于检察官任职资格的基本条件,这是监察机关所具有的刑事执法属性所决定的。监察委员会对职务违法犯罪的刑事调查,与公安机关的刑事犯罪侦查、检察机关的刑事犯罪检察、审判机关的刑事犯罪审判,具有本质上的一致性。而且由于职务犯罪的隐蔽性、复杂性、关联性、政策性等特征,对调查人员的专业素质要求更高。因此,建立类似检察官、法官、警官的监察官制度,具有内在合理性和现实必要性。

  建立监察官制度需要从法律规范上明确监察人员素质和监察执法保障。通过监察官制度的建立,推进反腐败专业人才建设,造就政治坚定、纪律严明、作风过硬、执法公正、打击精确、预防有效的国家反腐败专门队伍,把国家监察机关建设成机构设置科学,人员配备合理,装备手段先进,具有强大战斗力、威慑力和公信力的反腐败执法机关。

(作者:湘潭大学法学博士研究生、中国反腐败司法研究中心研究员)

(文章来源:《红旗文稿》2017年第15期)

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(责任编辑:阮益嫘)
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