胡敏洁:论政府购买公共服务合同中的公法责任

2017-10-12 10:24 来源:《中国法学》2016年第4期 作者:胡敏洁

  【中文摘要】作为晚近中国政府改革的措施之一,政府购买公共服务逐渐为各地政府所推崇。这其中,民事责任已不足以解决所有问题,需要公法责任的补足。此时,公法责任的基础、主体和内容都发生了变化,其基础强调科层制和市场的耦合,主体包括行政机关(服务提供商)、私主体(服务购买商)两个维度。同时,内容上包括监管责任、保护性责任、担保责任等。由此,可对公私责任的分配窥见一斑,这也是未来行政法学研究的新课题。

  【中文关键字】政府购买公共服务合同;公法责任;契约治理

  【全文】

  一、问题的提出

  在各国行政改革中,作为政府治理工具的契约被逐渐运用于各个领域。早在20世纪70年代,新公共管理理论便具有这样一种指向,即强调私主体的管理、技术以及工具的引入,借助市场机制以改善竞争。在这种模式之中,政府是掌舵人而并非划桨人,也不再是服务的直接提供者。此后,围绕契约治理之中的诸多问题,包括对责任造成的可能威胁等,学者们展开了激烈的争论,但这却并未阻止契约治理的脚步。[1]政府购买公共服务便是其中的一种方式,它是指通过发挥市场机制作用,把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项,按照一定的方式和程序,交由具备条件的社会力量和事业单位承担,并由政府根据合同约定向其支付费用。[2]

  近年来,我国在强力推进政府购买服务,并先后颁布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(以下简称为《指导意见》)、《政府购买服务管理办法(暂行)》[3](以下简称为《暂行办法》)。截至2016年7月15日,地方政府已发布有关政府购买公共服务的规定共计94部。[4]在上述规定指引下,越来越多的地方政府开始鼓励并采用购买服务方式。作为一种新生并不断发展的方式,在未来或会引发更多问题,需要法律加以规范和调整。例如,一旦采用契约方式来提供服务,由于政府不再是直接的服务提供者,其中的法律关系会转为民事法律关系,是否还会存在公法责任?例如,服务提供商不能按照相应质量要求提供服务,这种责任是否可以转由行政机关来承担?再比如,在公共服务的提供过程中,行政机关是否还需要承担必要的监管责任?这种责任与传统公法责任相比,又发生了何种变化?这些问题便是本文问题意识之缘起。

  可以说,公法上的行政任务光谱均与责任相关,并决定着国家与私主体共同履行任务时国家所负责任的范围与种类。[5]这种公私责任的分配谱系也与行政实务操作、行政组织法规范等问题紧密相关。通过本文的研究,笔者认为,此时的公法责任在基础、主体和内容三个方面,已然不同于传统的公法责任体系。因此,对于行政法学而言,这也是一个新的时代课题。此处采用的“公法责任”概念是一个类型化的范畴,以强调其与私法责任的差异,不同于以请求权为基础的民事责任,大意是指需倚赖于公法规范(宪法规范/行政法规范)加以调整的责任。

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(责任编辑:任国凤)
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