龙宗智:法官业绩考核怎样才能“相对合理”

2017-10-12 12:48 来源:人民法院报 作者:龙宗智

  【中文关键字】法官;业绩考核;相对合理

  【全文】

  从目前现状看,不强化管理手段,包括加强绩效考核,法院将难以有效运行,司法公信力也无从提升,权衡利弊,目前实施审判绩效考核有一定现实必要性,但应当注意改进考核方法,实现业绩考核的“相对合理”。

  最近参加中央政法委组织的教授、记者考察团,去几个地方考察司法改革,发现法院贯彻责任制,成绩不小,但是放权之下,如何保障审判质量,是院长们关心和担心的问题。但这个问题不好解决。过去的教训是“一放就乱”“一管就死”。因此,如何处理“放”“管”矛盾,是司法责任制改革中的一个重点,也是一个难点。

  从改革实践看,放权之下,加强管理监督的一种主要做法,是加强对审判人员的绩效考核。一种典型的方法是在“以案定员”(法官员额及司法辅助人员数额)的基础上,实行“以案定责”(办案数量、质量责任)、“以案定补”(根据办案情况确定补贴、奖励和惩罚)。此类考核方法在操作上,将审判责任的完成情况与补贴奖惩直接挂钩,再以记分乃至直接记奖惩金额的方式,兑现业绩评价。如办一个案件,计补贴若干元,出现一个审判瑕疵,扣减若干元,等等。此种方法,注意考评的精细化及数字化管理,避免了管理模糊,其激励、鞭策作用一般较为明显。但这种做法也引出一些争议,在操作中也有一些值得注意的问题。

  对严格业绩考评的主要质疑,是此种考核方法是否符合法官职业特点,是否符合审判管理规律,法官是否因此成了“司法民工”。不能否认,法官管理一般采取以岗位为中心,强调自主管理的管理模式。因为在司法责任制下,法官应当有较大的权利,较高的素质。既然设置法官岗位和员额控制,就应当信任和尊重法官,相信他能够不负众望,履行职责。如果对法官像对计件付酬的建筑民工,将损害法官的尊容感或自尊心。而且由于审判业务的复杂性、多样性,不似流水线上的标准化操作,对其进行标准化的要素分解和评价,也很难做到科学合理。加之,法官考核,通常以院、庭长为考核主体,审管和监督部门辅助,使司法责任制中又掺入相当的行政化因素。而且院、庭长本身有办案任务,既为“运动员”,也是“裁判员”,公正性也容易受到质疑。因此,严格的数字化审判业绩考核模式确有弊端。

  然而,在目前要塑造“无考核的法官”,可能又是十分不现实的。一是从目前“队伍”状况看,一部分进入员额的法官,其品德、业务素质距离理想法官的要求,仍存在一定差距,加之职业保障还不到位,如果缺乏考核督促与激励机制,将难以保障案件质量和效率;二是目前法院面对“喷发”般增长的诉讼案件,法院应对诉讼案件的数量多,难度大,不强化管理手段,包括加强绩效考核,法院将难以有效运行,司法公信力也无从提升,权衡利弊,目前实施审判绩效考核有一定现实必要性,但应当注意改进考核方法,实现业绩考核的“相对合理”。

  一是要素分解更细致,业绩指标更合理。由于诉讼案件的多样性和审判的复杂性,审判绩效评估,切忌简单和粗疏。绩效考核,重点指标是审判工作量,在这个意义上,“以案定补”,可以引导法官多办案,有其合理性。不过,也应兼顾审判质效、法官能力和其他贡献指标等,综合考评法官的审判质效和能力素质。工作量核定,需进行细致的要素分解,根据实证资料合理计算要素工作量,形成不同案件之间合理的换算关系和比较关系。应当利用信息化手段,在对法官工作进行流程管理以及其他审判管理的同时,形成考核需要的数据,推动考核的常规化,减少法官的额外负担,保障法官专心办案。同时,业绩指标的选定也要合理,以促进司法公正和效率。

  二是积极评价为主,慎重消极评价。就是多做加法,慎做减法。基本工作量考核应当严格,超过加分,不足则减分。但对案件质量效率等其他指标,出现问题给予减分则应较为慎重。最好不宜过于琐碎,以维护法官尊荣感,且可以降低考核难度。法官工作有瑕疵在所难免,不宜有瑕疵必罚。建立司法责任制,强调司法追责是针对故意违法或重大过失。办案量大,出现瑕疵就很难避免。如果法律文书错写一个法律条款就扣100元,没有关电也要扣法官50元,这种扣分制之下,司法尊严何在?

  三是综合运用评价手段,不要过度“向钱看”。考核可以同经济补贴与奖惩挂钩,但是不宜简单地做经济核算——一切法官行为均与其收入联系,法官业绩评价均体现在收入上。即使当前的法官待遇有提高,但实际上还是较为有限。如果办案只考虑收入,那就不宜当法官。因此还是要综合运用评价手段,经济奖惩只是评价手段之一。尤其要注意精神上的激励作用,形成正确的价值导向。

  四是考核的同时,采取措施确认法官主体性,增强法官尊容感。考核不可避免带有行政化倾向,为冲抵其副作用,应当在法院建设中,尽量作出法官为中心的制度安排,养成法官为中心的法院文化。上海二中院出台《关于强化法官主体地位促进依法公正办案的十条意见》,努力构建有利于法官履职的环境,激发法官责任心和荣誉感,值得借鉴。该院实行法官大会制度,每季度举行一次全院法官会议,开展绩效讲评、业务培训,并就涉及法院发展、法官权益等事项听取意见。同时采取其他措施,对法官队伍建设起到了积极作用。

  【作者简介】

  龙宗智,四川大学教授。

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(责任编辑:任国凤)
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