用司法的力量保护环境公共利益

环境公益诉讼的特点及应对机制

2017-11-22 00:00 来源:人民法院报 作者:

  近年来,一些地方盲目追求经济利益而忽略了对生态环境的保护,导致我们赖以生存的生态环境严重退化,恶性环境污染事件频发,给经济社会可持续发展造成了很大影响。在过去的一段时期,碍于传统法律制度体系的束缚,司法仅关注于公民个体的人身、财产损失而对环境公共利益的救济无能为力。随着2012年以来全国人大常委会相继修订环境保护法、民事诉讼法、行政诉讼法,环境公益诉讼制度得以正式确立,成为立法和司法为保护环境公共利益开出的一剂良方。与普通的侵权诉讼相比,环境公益诉讼具有诸多的特殊性。围绕环境公益诉讼的特点,各级人民法院在审判和执行过程中,进行了诸多创新,形成了一系列独具特色的理念和工作机制。

  一、环境公益诉讼的受害人具有不特定性——由法定机关和特定社会组织提起诉讼

  对环境公共利益造成的损害,往往是对社会公众而不仅仅是对某一特定的组织和个人造成的损害。例如,湖泊受到污染不仅可能影响周边居民欣赏景观,还可能导致居民的饮用水质量下降;不仅可能导致所灌溉农田的粮食减产,还可能导致来此过冬的濒危候鸟死亡等等。这些损害是确实存在的,而受害主体既可能是特定的组织和个人,但更多的是不特定的社会公众。这个特点导致的后果是,作为普通的个人或组织,或者认为事不关己没有动力提起诉讼;或者担心浪费人力物力和财力不愿意提起诉讼,或者寄希望于别人提起诉讼自己“搭便车”获益,导致最终没有人提起诉讼;还有可能提起大量严重同质化的诉讼,挤占有限司法资源。无论上面的哪一种情形,都不符合我们保护环境公共利益的目标。因此,有必要基于公益代表人的理念建构公益诉讼制度,由相对专业的法定机关(包括人民检察院)和具备一定条件的社会组织代表社会公众作为原告提起诉讼。

  二、环境公共利益的损害通常具有渐进性、累积性以及难以逆转性——提前干预、防患于未然

  生态环境包括大气、水、海洋、土地、森林、草原、湿地等等不同的要素,它们的受损害机理各不相同。同时,人类利用和改造自然的行为也相当复杂,特别是在一些环境污染中,污染物质经过几年甚至几十年的沉积,发生一系列的物理、化学、生物反应,从量变到质变,最终造成了生态环境的损害。要避免环境公共利益损害的发生和扩大,必须树立防患于未然的理念,建立提前干预机制,允许起诉人起诉可能造成环境公共利益损害的行为,并要求有权机关制止相关行为。

  一是由原告起诉负有生态环境保护职责的行政主管部门。在当前的制度体系下,政府是预防生态环境破坏的第一责任主体。而政府的预防功能,往往是通过国土资源主管部门、环境保护主管部门等相关部门落实建设用地规划许可制度、环境影响评价制度、排污许可制度等实现的。当这些部门没有按照法律的规定依法履行事前监管职责,法院就可以通过依法审理这些公益诉讼案件,督促行政主管部门及时履职,防止生态环境破坏结果的发生。

  二是由原告起诉有造成生态环境破坏重大风险的直接行为人。例如,针对某一在建项目可能严重危害当地的濒危动植物的生存,原告可以针对建设单位提起公益诉讼,要求停止该项目。

  三、环境公益诉讼的审理和裁判具有易受干扰性——采取跨区划管辖、阳光审判等措施排除干扰

  在一些环境公益诉讼案件中,污染物在被排放之后,往往随着空气、水流流动到别的地区,从而引发跨行政区划的污染。而少数地方为了保护本地经济的发展,可能对法院施加不利影响,特别是涉及到外地原告的案件时,审理案件的“主客场”现象严重,使法院难以作出客观公正的判决。公益诉讼这种易受干预的特征,促使我们基于独立审判的理念,改变传统的按照行政区划案件管辖模式,探索环境公益诉讼案件按照流域、生态功能区划等跨行政区划管辖。

  近年来,最高人民法院指导全国各级法院根据本辖区生态环境保护的需要,探索案件管辖制度的改革。目前来看,这项改革制度取得了很大的进展。例如,河南省高级人民法院就根据全省地貌和水域现状,对沿黄河流域向东区域发生的重大污染案件指定郑州市中级人民法院集中管辖。贵州省高级人民法院根据省内主要河流的流域范围将全省划分为四个生态司法保护板块,由4个中级人民法院,5个基层人民法院集中管辖包括环境公益诉讼等相关案件,这些都是在流域范围内探索案件集中管辖的很好例证。通过跨行政区划管辖,有效地破解了案件审理的“主客场”问题。

  为了保障审判权的独立行使,各级法院借助公众对环境事务的参与热情,基于公众参与的理念,将公众参与作为提升环境公益诉讼司法公信力、加强群众监督、排除案外干预的重要方式。例如,在公益诉讼制度设计上,要求案件原、被告双方调解或者和解的,必须将调解协议或者和解协议进行公告,并规定公告期不少于三十日,以接受全社会的监督,避免原告因个人私利或受到外部压力而与被告私下达成协议损害环境公共利益。各级法院还积极推动人民陪审员参审案件,推动案件公开开庭审理和网络直播,并将裁判文书在中国裁判文书网公开。最高人民法院还定期评选重大典型案例或指导案例,邀请知名专家点评,通过新闻媒体向全社会发布。

  四、环境公益诉讼起诉人完成证明责任的艰巨性——举证责任转移制度和支持起诉制度

  按照普通的侵权诉讼制度,原告应当就被告的侵害行为和侵害行为与损害后果之间的因果关系,以及损害结果的大小承担举证责任,即“谁主张谁举证”。但在环境公益诉讼中,由于损害具有复杂性、间接性、变异性、流动性和累积性的特点,涉及物理学、化学、生物学反应,有时由多个原因导致一个结果,受损害机理各异,导致了原告在因果关系的举证上存在很大的困难。例如,果农发现自己的果树减产了,他认为是周边工厂排放的烟尘导致。但是他要证明这两者之间的因果关系是相当困难的。

  为了解决原告举证的困难,基于诉讼当事人实质对等和平等武装的理念,并基于对举证责任制度的实质理解,应当对环境公益诉讼实行举证责任转移的制度。即将某些举证责任从原告转移给被告,而由被告就其侵害行为与损害后果之间不存在因果关系承担举证证明责任。按照这个规则,认为因烟尘污染导致果树减产的果农无须承担因果关系的举证证明责任,而排放烟尘的工厂应当自证他的排污行为与果树减产之间没有因果关系。

  此外,还可以借鉴国外的支持起诉制度,解决原告举证难的问题。例如,某工厂偷埋暗管向河流排污,这些暗管是怎么埋的,每天什么时间段排污,只有它自己知道,原告要掌握相关证据很困难。针对这类问题,应当允许并鼓励具备专业能力的相关单位作为支持起诉人参加诉讼,以提升原告的举证能力。例如,在上述果农案件中,当地的环境保护主管部门可以作为支持起诉人,由环保局来收集工厂违法排污的相关证据向法庭提供,可以大大提升原告的举证能力。

  五、环境公益诉讼中事实认定的高难度性——强化环境审判的专门化和队伍的职业化

  环境公益诉讼首先具有法律方面的专业性。从1979年环境保护法(试行)颁布至今,我国已经形成了以环境保护法为环境基本法,并由30多部单行法以及大量行政法规、环境保护标准组成的生态环境保护法律体系。法官必须熟悉这些纷繁复杂的法律规定,妥善处理他们之间的效力冲突,严格按照法律规定来审理案件。环境公益诉讼还具有自然科学方面的专业性,涉及到一系列自然科学知识,包括如何判断环境污染的致害机理以准确确定因果关系,如何对生态环境的损害进行评估并量化,如何根据受损的情形确定生态环境修复方案等,这些都对审判人员的自然科学专业能力提出了很高要求。

  为了让法官能够适应专业性的要求,最高人民法院基于审判队伍职业化的理念,在2014年6月设立了环境资源审判庭,指导全国开展环境资源审判工作。3年间,全国各级法院设立环境资源审判专门机构956个,集中审理包括环境公益诉讼案件在内的各类环境资源案件,推动了审判专业化发展。最高人民法院还成立了环境资源司法研究中心,建立环境资源审判专家库,依托高校设立研究基地,在全国15家中、基层法院设立实践基地,为各级法院开展专业审判提供了智力支持。除此以外,通过引入专业陪审员,由专家证人参与诉讼,提供专家咨询等方式,解决专业判断的技术性问题。

  六、环境公益诉讼中利益关系的复杂性——坚持保护优先兼顾发展的理念

  生态环境问题需要面对广泛社会主体的不同诉求,容易产生矛盾和冲突,集中体现为经济发展与环境保护的矛盾,个人利益与公共利益的矛盾,局部利益与整体利益的矛盾以及当前利益与长远利益的矛盾等等。当前,最突出、最核心的无疑是经济发展与环境保护的矛盾,而公益诉讼必须要在这两种利益中作出妥善平衡。习近平总书记提出的“绿水青山就是金山银山”的“两山理论”,是处理经济发展与环境保护这对矛盾的根本原则。

  人民法院在审理案件过程中,在保护环境公共利益的前提下,应充分考虑企业的生存和发展需求,尽量避免企业因承担责任而破产关闭,损害经济的健康发展。例如,在泰州“天价环境公益诉讼案”中,法院判令污染企业承担环境修复责任的同时,允许其缓交40%的环境修复费用,还可以通过技术改造费用部分进行抵扣,既实现了生态环境修复的目标,又兼顾了企业的现实困难,实现了经济发展和环境保护的有机统一。

  七、环境修复在环境公共利益救济中的不可或缺性——实行修复为主和替代性修复

  在大多数情况下,当案件起诉到法院时,生态环境往往已经被破坏。此时,公益诉讼就必须尽可能恢复受损的生态功能。基于恢复性司法的理念,要把恢复生态环境作为重要的责任承担方式。人民法院在判决被告修复生态环境的时候,有必要通过专业方式确定损害的大小,从而制定修复方案或者计算修复费用。这项工作可以通过委托专业的鉴定机构进行。但在很多时候,涉及生态环境破坏及修复的相关鉴定的费用很高,鉴定的周期很长,有些甚至鉴定机构也无能为力。为了应对“鉴定难、鉴定贵”的情况,在推动完善鉴定制度的同时,可以引入技术专家参与诉讼,由技术专家对专业事实问题作出判断,从而提高效率,降低成本。

  实践中经常遇到的问题是,诸如水污染或空气污染往往可以通过环境的自净功能得以恢复。这时候是否还需要法院判决修复呢?江苏法院在审理泰州“天价环境公益诉讼案”时就遇到这个问题。被告提出抗辩称,受到污染的水体水质已经自然恢复了,所以不应当再承担修复责任。法院在裁判文书中对这个问题进行了回应。受案法院认为,虽然水体污染自行恢复了,但是污染物并没有消失,而是累积下来。如果不及时修复,这些不断累积的污染物必将超出河流的承载能力最终导致不可逆转的损害,最后依法判决被告承担了修复费用。所以,生态环境的自然恢复并不能当然免除污染者的责任。

  另一个值得注意的问题是,如果受损生态环境已经无法修复了该如何处理?人民法院在实践中探索了替代性修复措施。例如,植树造林、放流鱼苗、提供劳务等等,通过“失之东隅、收之桑榆”,实现一定区域内整体生态环境质量的改善。例如,在江苏法院审理的另一起案件中,法院判决被告在两年内提供总共960个小时的公益劳动,这就是替代性修复责任的很好例证。

  就保护环境公共利益而言,司法只是最后一道防线,环境公益诉讼也并非不二法门。除此之外,还有赖于立法机关不断完善生态环境保护法律体系;有赖于行政机关严格按照法律规定做好事先预防和事后追责;有赖于检察机关的及时有效地起诉和强有力的监督;更有赖于每一个公民的自觉行动。实际上,每个人每天都在消耗大自然清洁的空气、水、矿产资源,同时也在向大自然排放生产、生活废弃物,每个人都可能是生态环境问题的制造者。而我们在关注环境问题的时候,往往去批判企业的违法、行政的不作为或是司法的缺位,却忽略了自己可能也是造成环境问题的一分子。我们要从自我做起,自觉遵守环境保护法律法规,践行绿色低碳生活方式,尽量减少对生态环境的负面影响,从而让严格的环境立法、执法和司法成为国人有尊严和体面生活的保障,让良好的生态滋润着具有崇高价值的生命,让优雅的环境装扮着“中国梦”的美好梦境,让绿色成为美丽中国永不消退的底色!

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(责任编辑:任国凤)
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