建立多元执行机制

2018-01-04 16:37 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:王杏飞

  社会各界普遍将权利不能兑现归结为执行难,而债权不能兑现主要有债务人丧失履行能力、无任何财产可供执行,与被执行人有履行能力、有财产可供执行等两种情形。法律意义上的执行难仅指债务人有财产可供执行而未执行、未完全执行。如果把被执行人完全丧失履行能力的执行不能视为执行难,将会造成法院难以承受之重,这在任何国家、任何时期都是难以完全消除的。人民法院不应该也不可能替债务人还债,替债权人承担市场风险与其他风险。只有澄清这一认识,才能消除对执行工作的误解,才能营造有利于人民法院执行工作的舆论氛围与社会环境。

  解决执行难,一方面需要强化执行权,加强执行队伍建设,提升执行能力;另一方面需要优化执行的外部环境,争取党委、政府、人大及社会各界的支持;更为根本的是要建设法治文化,在全社会中形成尊法、尚法的风气,使尊法守法成为全体人民的共同追求和自觉行动。但在当前,执行权的强化是有限度的,执行队伍建设也受制于各种因素,执行能力的提升并非朝夕之功。并且,与强化执行权相伴而生的,可能是执行乱。治理执行难与执行乱,迫切需要改变执行的理念与思路,健全完善执行体制机制。

  建立多元执行机制的理论根据和政策依据

  当前对民事执行权性质存在不同的认识,就其国家分工属性而言,主要有司法权说、行政权说与司法权行政权说;就民事执行权的主体属性而言,主要有债权人说、国家说和折衷说。各种认识均有其历史根源、现实原因与制度因素。西方国家对民事执行权性质也并无统一的立法与认识,执行实践也是各具特色。我国民事执行是“执中有审、执审糅杂”,执行中的实施行为与裁判行为并存。但不容否认的是,民事执行权在本质上是债权人的私权,可以行使也可以放弃,其行使方式应具有可选择性;遵循执行权的这一本质属性,执行事务既可由国家机关行使,也可由社会主体实施。

  党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,提出要推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点,但没有指明具体的方向和路径。对此主要有三种解读:一种认为应该实施彻底的外分,让执行权脱离人民法院;一种认为应该深化内分,在法院内部将审判和执行作进一步彻底的分离;还有一种观点认为应该深化内分、适当外分,在深化内分的同时,将一部分执行实施工作交给法院之外的其他部门行使。不可否认,上述三种观点各有道理,也各有利弊。但也充分说明,执行机构是设置在法院之外还是法院之内,不纯粹是一个理论问题,更是一个解决执行难题的现实选择。中央提出要推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点,无疑是针对现有的执行机关内设于法院、分得不彻底而提出的。既没有否定执行机关内设于法院,也明确要求推动审执分离试点。这就为探索建立多元执行机制提供了政策上的依据。

  建立多元执行机制的现实必要性

  执行难的问题困扰我国多年,中央高度重视,最高人民法院多措并举,取得了显著成效,但离人民群众的期待、与中央的要求仍有差距,社会各界的反应仍很强烈。“改革是由问题倒逼而产生的”,既然执行权在法院内部分离对提升执行能力有局限,强化法院的执行权也有产生执行乱的可知风险,提高法院的执行能力也存在限度,就应该改变这种思路,走多元执行、多元共治之路。

  建立多元执行机制的基本思路

  审执分离改革的第一层次是将部分执行职能从法院分离,由其他国家机关与市场主体来承担。简言之即法院的归法院,政府的归政府,市场的归市场。第二层次是在法院内部分离,即承认“执中有审”的现实,将执行中的裁判权由法院的审判组织或者执行局中设立的裁判庭来行使,而执行实施职能归执行部门,简言之即审判的归审判,执行的归执行。具体而言,第一,鉴于民事执行裁判权的实质是裁判权,应由人民法院专属行使,以实现国家审判权的统一。这些事项主要包括变更和追加被执行人、执行异议、执行复议、不予执行、中止执行和终结执行等裁决事项,由人民法院的审判组织(无论是审判庭还是设在执行局中的执行裁判庭)来行使。从实践来看,对涉执诉讼案件,包括案外人执行异议之诉、申请执行人执行异议之诉、执行分配方案异议之诉、代位析产之诉等案件也是按照民事诉讼程序来审理的。第二,执行实施中涉及不动产,需要登记的动产如车辆、船舶、航空器、股权、知识产权等,由人民法院专属执行。第三,执行中涉及对债务人采取强制措施的,由人民法院决定执行。此外,为了进一步提升执行效率与规范化,应明确中级以上人民法院对辖区法院的执行工作实行统一管理,在组织集中执行、专项执行或者其他重大执行行动中,可以统一指挥和调度下级法院的执行人员、司法警察和执行装备。第四,其他执行事务,允许其他国家机关(如行政机关)、依法成立的执行组织(市场主体)来执行。债权人可选择向法院、其他执行主体或者社会化的组织申请执行。

  遵循这样的审执分离改革思路,对于法院而言,不再需要将所有的执行事务“往自己身上扛”,减轻了执行压力;对于债权人而言,有了多元的选择;对被执行人而言,布下了由法院、政府、社会参与的“天罗地网”,必将有力敦促其自觉履行;对于社会执行机构而言,开放了市场,可以走向规范化的经营;对于其他执行机关而言,也提供了通过执行参与国家治理的新方式。这样一来,以民事执行权的本质属性为原点与基点,构建起多元的执行机制,既可以减轻法院、政府的压力,又能释放市场的活力。唯有将执行问题的解决,上升到人民法院、人民政府与社会组织、当事人等利益相关者共同参与、协同配合的过程,执行难与执行乱才有望从根本上得到解决。

  (本文系国家社科基金项目“司法规则制定权的基本理论与制度构建研究”(13CFX050)阶段性成果)

  (作者单位:西南政法大学高等研究院)

查看余下全文
(责任编辑:阮益嫘)
更多学术内容,请关注 www.cssn.cn
';?> ';?>