认真对待多元纠纷解决机制竞争问题

2018-01-04 17:01 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:张西恒

  习近平总书记在十九大报告中明确指示,要打造共建共治共享的社会治理格局。其中,纠纷解决机制的成熟和完备,作为国家治理体系和治理能力现代化的基本标志,对社会治理格局的科学构建至关重要。最高人民法院司改办认为,自2004年起,多元纠纷解决机制改革在我国经历了初创阶段(2004—2007年)、制度化阶段(2008—2010年)、全面落实阶段(2011—2013年)、升级换代阶段(2014年之后)等不同发展历程,至今已基本形成了包括和解、调解、仲裁、行政复议、行政裁决、诉讼等有机衔接、相互配合的多元化纠纷解决体系。

  多元纠纷解决体系的完整、合法、有效需要我们正确认识和处理多种纠纷解决机制之间的竞争问题。如解纷体系的国家化与社会性、民间性的关系失衡;部分纠纷的解决过程中当事人主导性较差;解纷机制/机构之间的协调性不够;部分纠纷的解决效果有限等。各种纠纷解决机制的定位与彼此关系如何成了当前实务界与理论界迫切需要解答的共同困惑。尤其是多元纠纷解决机制同形化问题,有调查指出,基于对合法性的寻求和资源依赖,“同形化抹平了不同性质的调解组织之间的差异,使富有特色的人民调解组织与政府组织之间并无二致。……人民调解组织只是‘嵌入’了原有的权力网络、治理网络之中,成为司法与行政机构的附属组织和帮衬,主要功能蜕变为‘帮公安机关处理非警务纠纷’、‘替法院减轻办案压力’和‘为地方党委政府解决信访难题’,而专职人民调解员更像是‘司法辅助人员’和‘政府雇员’”。不仅是人民调解,其他纠纷解决机制同样或多或少存在类似问题。

  这些问题的出现是发展过程中的必然现象。从经济学视角看,资源稀缺与欲望无限的矛盾决定了个人或组织之间的竞争关系。从政治学视角看,多种纠纷解决机制之间的竞争也是权力制约的需要。在政治学的知识图谱中,多元纠纷解决机制分别代表了国家权力、社会力量与市场机制的不同程度的介入,具有构建权力制约复合模式与人民性质的现实必要与可能。

  实际上,国外替代性纠纷解决机制(ADR)的发展历程也呈现竞争性。从国际经验看,至少在普通法国家,在最近几十年间,“出现了许多专门提供纠纷解决服务的机构。这些机构不再像传统的律师那样提供咨询或者代理服务,而是提供调解以及某些纠纷解决技术,它们通过替代性纠纷解决方式,来间接地与律师展开竞争”。不仅在美国,澳大利亚、加拿大和英国等都有类似的发展。也不限于家庭和社区,商业领域同样如此。而且,新专家的出现被律师视为对自己在纠纷解决中垄断地位的极大挑战,因而也刺激了律师群体的变革,律师服务得以重塑,律师们开始扮演专家角色,开始喜欢主持调解。同样被证实的预见是,这一变革还带来了另一重大影响,即法院也不得不开始促进和支持和解。

  竞争有可能开启纠纷解决机制专业化的新方向。近年来关于纠纷解决的专业化探讨虽不绝于耳,但不容否定的事实是专业化有些停滞不前。以人民调解为例,无论是强调专职、规范还是强调年轻化,留不住优秀人才尤其是优秀年轻人的问题始终存在,并严重制约着专业化的深入,因为任何专业化都有一个时间变量的影响,长久持续的积累才能带来有效的专业化。而适当鼓励竞争有可能促使各种纠纷解决机制进一步发挥比较优势,以社会需求为导向,深化供给侧改革,拓宽保障渠道,进而为吸引人才实现专业化提供条件。同时,还会为各种纠纷解决组织的工作方向确定、组织架构设计、人力资源管理、绩效管理等诸多管理问题的改革带来新的推动力,这也将对专业化产生积极的影响。

  竞争还有可能对正确科学评价各种纠纷解决机制的实效提供可行的方法。一直以来,各种纠纷解决机制在社会治理领域究竟发挥了多大功效、节省了多少成本的问题困扰着每一个决策者,因而用准确的数据反映真实情况,为决策者提供信息支撑成为当前亟须解决的任务。现代奥地利经济学派研究表明,竞争就是发现和传播信息/知识的一个过程。竞争机制必将催生出关于各种纠纷解决机制更加细致、全面、科学、客观的数据。

  竞争也许对于实现各种纠纷解决机制分工负责、良性互动、开放共治有所助益。改革开放以来,我国各种纠纷解决机制的发展相对不平衡。整体而言,诉讼与仲裁机制发展迅速,日臻成熟。在立法方面,2011年中国特色社会主义法律体系宣告形成,树立起我国民主法制建设进程中的又一座丰碑,也标志着我国全面实施依法治国基本方略进入一个新的阶段。在司法领域,20年来持续的法院系统改革也在一定程度上提升了我国的司法公信力与解纷能力。中国仲裁事业经过多年发展也取得了令人瞩目的成就,仲裁机构数量及其处理纠纷的数量和标的逐年增长,且近几年增长迅猛。相比之下,调解的发展则较为缓慢,不仅人民调解在一定范围内呈现倒退之势,社会团体、自治组织、行业协会、营利性机构、律师主持下的调解以及私人调解等其他调解形式更是基本处于起步阶段,同发达国家存在很大差距。这种不平衡使人无法不产生对衮塔·托依布纳教授所指出的,社会的过度法制化或者畸形法制化导致的“治理的三重困境”(即(1)法制与社会互相无视,或者(2)法制过度干预社会导致社会崩溃,或者(3)社会对法制提出过度要求导致法制崩溃这三种可能性)的担忧。伴随着司法万能论的出现、流行与偃旗息鼓,其他纠纷解决机制中的本位主义与中心主义也已初露端倪,值得警惕。而引导并促进各种纠纷解决机制合理竞争应是对这一现象的最好回应。

  当然,竞争不是毫无限制的恶性竞争。多元纠纷解决机制的构建与实施需要在法治框架下进行。结合实践,当务之急应是努力提升非诉纠纷解决工作者运用法治思维与法治方式能力,补足短板,否则非诉纠纷解决机制将会始终被认为是“二流服务”,缺乏公信力和竞争力。核心或许是提升法律检索与信息搜集能力,这是因为我国当前已进入全面建成小康社会决胜阶段,正在发生广泛而深刻的变革,面临前所未有的新情况新问题,纠纷类型(及其立法)日益多样化、复杂化,原有的知识与能力储备已很难应对;同时,这也是提升社会治理智能化水平的题中之义。美国法学家波斯纳法官指出,由于当代美国司法面临的双重复杂性,即因科技迅猛发展和全球化引发的社会活动、社会环境复杂化,及司法体制自身的复杂性,“美国法官在许多时候也正在失去分析和有效应对真实世界之问题的能力,变得日益形式主义、日益管理主义,试图以各种法律的小技巧来搪塞、对付自己的法律责任”。这种问题在我国是否存在尚需观察,但我们需要做好直面真实世界错综复杂的准备。

  总之,纠纷解决机制的构建与完善作为国际竞争的重要组成部分,其中人民调解作为有中国特色的解纷方式,在化解矛盾、维护稳定方面功能显著,被西方国家誉为“东方经验”。而当前面对世界多极化、经济全球化、文化多样化、社会信息化的新形势,认识和处理好多种解纷机制竞争性问题,引导和鼓励良性竞争,对构建和完善有中国特色的多元纠纷解决机制体系,进而为全球治理贡献“中国智慧”助益良多。

  (作者单位:上海政法学院)

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(责任编辑:阮益嫘)
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