“三化并举” 推进乡村社会治理现代化

2018-02-09 15:33 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:周少来

  农民工大量外出打工、土地撂荒与土地流转加剧、农业集约化生产日益壮大,这是全国许多地方乡村社会的普遍状态。乡村振兴的出路何在?未来一二十年,将是中国乡村社会大变革时期:新型城镇化,新生代农民工进城趋势不可阻挡;土地股份化,提高土地流转和土地效益;农业集约化,农业企业和农业合作社将成为主导性农业生产形态。也就是说:农民城镇化、土地股份化和农业集约化,“三化并举”将是乡村社会结构变革的大势所在。如何顺应乡村社会转变大势,构建“三化并举”的制度性基础,需要战略性的制度改革和整体谋划。

  新生代农民工进城

  “倒逼”城镇化全面提升

  有数据显示,全国有2.5亿之多的农民工,其中“80后”、“90后”新生代农民工已达1.5亿之多。

  迫于各种“城市疏解”和“失业倒逼”,虽然也有大量农民工“回潮”,但大多数是上了年纪的农民工,他们回到“熟悉”的农村,操持“旧业”。而大多数新一代农民工可能会被“一线城市”挤压,但他们还是会回到自己较为熟悉的省城、地级市或县城,继续追寻自己的“打工梦”。这便是农村成为“老人经济”社会,而各级城镇化压力巨大的根本原因。新生代甚至一些“70后”农民工“不回农村”,原因有三:一是他们根本就不具有“劳动技能”,甚至“不识稼穑”;二是农业产业收入低下,“种地”一年的“收入”,甚至还抵不上城里一个月的“打工收入”;三是他们的生活方式已“完全城市化”,无法适应农村“单调”的文化生活。

  新生代农民工“挤入”城市挑战重重:一线城市房价高、门槛高,“打工”只是为了“挣钱”,“此地非久留之地”;省会城市房价和“入城门槛”比一线城市低,会有一些“高收入”打工者在此地购房和安家;新一代农民工大多会选择地级市或县城,这些城市房价和“门槛”相对更低,他们的收入更适合在这些城市“融入城市化”;但也有少数打工者选择在较为发达的“中心镇”购房,作为“终老”的安家之地。但他们之中大多数人,都会面临“人、房分离”的尴尬,也就是在“小城市”购房安家,作为“老婆孩子”的生活之城,而自己会奔赴“大城市”继续“打工挣钱”。

  也就是说,新生代农民工融入城市,是分层次、分级“进城”的,从中心镇、县城、地级市、省会到一线城市,每个人会根据“进城资本”和“融入成本”,选择自己适合的“城市化”。但新一代农民工进城的“大潮”不可改变,未来20年,这是中国现代化将“完成”的转型。而直接“面向”乡村的各地“县城”,将成为农民市民化进程的“前哨”,也是最容易“融入”的城市化“第一站”。因此,以“县城城市化”为基础的新型城镇化,将是各地县域政府必须面对的乡村治理的基础性问题。

  土地撂荒和流转

  “倒逼”承包权股份化稳妥推行

  新一代农民大量“进城打工”,“谁来种地”成为乡村社会的“大问题”。

  “人地关系”在全国大部分地区呈现几种形态:一是“全家外出打工”,“村里的土地”出现“撂荒”,“弃之不种”。二是“青壮劳力外出打工”,“家里的几亩地”也就成为留守老人和妇女的“营生”。三是“种植大户”,家里人多地多,自家的土地加上“流转”亲戚邻居的土地,可能在几十亩、上百亩之间,种植“高效”的水果或蔬菜,种植收入可以“维持”生活。四是农业企业,通过“流转”上百亩甚至上千亩土地,依靠长期“雇工”和机械化种植“绿色农业”或“高效果蔬”,能够有可观的“收入”。

  随着新生代农民工持续城镇化,加之留守老人越来越老,未来农村的“人地关系”将发生巨大变革:一是“完全城镇化”的农户,家中的承包地和宅基地等如何处置?“带不走的土地”如何能够转变为农民融入城镇化的“资本”?二是“种植大户”和“农业企业”如何保证“流转”土地的长期稳定性和有效性,这是农村人口逐渐“减少”后“倒逼”出来的问题。三是土地流转大户和企业,为了扩大再生产,如何合法地利用“流转土地”进行“抵押”,从银行贷到所需的发展资金?

  而由于土地流转的市场化程度不高,各地土地股份化改革进程不同,依据土地承包权股份化持股,通过“土地银行”的存贷、流转以及抵押贷款等改革,目前只是在成都等少数几个试点推行,上述乡村“人地关系”变革趋势下的问题亟待解决。

  提高农业效益

  “倒逼”集约化生产全面深化

  在农民大量“进城”、农村“人地紧张”缓解之后,谁来种地、如何种地就成为乡村治理的根本问题。人少了、地多了,规模化、集约化农业生产由此成为农业现代化的必由之路。

  “龙头企业+种植合作社+种植大户”的农业生产模式,已在全国各地农村普遍出现,并有进一步壮大之势。但在全国各地的调研中,也发现农业生产集约化存在进一步发展的瓶颈和制约。如在作为全国农业大县的安徽涡阳县,截至2015年,全县培育的农民专业合作社、家庭农场、规模养殖场分别达到1866家、750家、5330家,培育的市级以上产业化龙头企业123家,但土地流转面积是92.9万亩,只占全县二轮承包地的48.9%。这已是全国农业先进县很高的发展水平,依然蕴含着进一步发展集约化生产的巨大潜力。

  目前农业生产集约化发展还存在一些制度性“瓶颈”:一是种植养殖大户的家庭农场和养殖场规模受限,一般都在几十亩至上百亩之间,存在土地流转与连片土地经营等困难。二是农业合作社普遍都是“技术性合作社”,只提供与生产技术、市场销售相关的“服务”,而在土地入股合作和资金融资合作方面限制重重。三是龙头企业在土地、资金和人才方面都存在发展“瓶颈”,从种子、种植、收获,到加工、转化、销售等产业一体化程度有待提高。

  不管是家庭农场、农业合作社,还是农业龙头企业,都不同程度地存在土地流转和资金借贷的严重制约。其中存在的制度性和政策性限定,又并非一县一域的地方政府所能解决,需要从全国农业发展的战略性大局出发,制定全国性政策支持和资金扶持的统一政策。

  “三化并举”的政策建议

  加大政策和资金扶持力度,普遍建立县级、省级和全国性的“土地银行”。尽快建立政府主导的各级“土地银行”,加快建设土地股份化“存贷”、流转、抵押贷款、土地评估和土地流转拍卖的基础平台。为农民的城镇化进程提供“成本支持”,为土地的集约化发展提供基础性制度。

  降低各级城市化“门槛”,加快农民融入城市化的进程。在严格控制房价、加大廉租房等保障性住房供给的基础上,加快推进地级市、县级市和中心城镇的建设力度。在全国层面有针对性地从政策和资金上扶持中小城市、中心城镇的生活环境提升,这将是未来大量进城“农民工”的主要“吸纳地”。

  从土地、资金和人才各个层面,加快农业集约化生产的一体化程度。通过各级“土地银行”和政策性资金扶持,加快种植大户、农业合作社、农业企业的“一体化”水平。鼓励具有资金、技术和人才优势的国企和民企“反哺农业”,开展农业产业化生产和加工,提高农业种植养殖产品的价格补贴和扶持力度。

  农民城镇化是乡村社会变革的发展大势,土地股份化是农业发展的基础性平台,农业集约化是高效农业提升的根本出路。只有加大推进“三化并举”,才能为乡村社会治理现代化奠定长远之基。

  (作者单位:中国社会科学院政治学研究所)

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(责任编辑:阮益嫘)
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