公共政策制定中的“知识问题”

2018-02-11 15:18 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:王礼鑫 冯煜

  从知识角度重新审视公共政策的制定过程,并非要取代利益的视角,针对现有决策体制,并不存在基于“知识问题”完全解决的替代方案。知识视角出发的研究结论,是一种理论逻辑,更多的是提供一些改进决策体制的原则性建议。

   决策可视为一种运用知识的认知活动,因而,通往优质公共政策的路径之一,是改善政策制定过程,以利于各种知识的运用。决策理论以“完备知识”等为基本假设,建立了理性决策模型。这一理论在现代经济学以及管理学等学科中已取得了长足发展,建立了企业决策的知识与决策权配置理论。那么,公共决策中有无“知识问题”?如果有,体现在哪些方面?进而,遵循知识视角来研究公共政策制定,有哪些研究议题?

  “专门知识”深化

  “知识问题”

  新制度经济学集中讨论了经济活动决策者所面临的知识问题,基调是知识不完备,并确认了知识问题的来源,即这样一个事实:人类在开发、验证和应用知识上只具备有限的能力。由此,如何利用散布在社会成员之中的知识,最大限度地发挥人们发现、开发新事物的能力,是对解决“知识问题”的根本要求。

  在“知识问题”提出之后,管理学家与经济学家循着知识途径发展了企业决策理论。管理学中,马奇在《决策是如何产生的》中所讨论的“信息约束条件”,即知识问题,包括注意力问题、记忆力问题、理解力问题、沟通问题等,并原则性地阐述了致力于制定智慧决策即解决知识问题的“决策工程”。经济学的知识与决策权配置理论比较具有代表性,将知识与决策权配置思想发展到了一个新高度。这一理论提出要区分两种知识,即对在代理人当中转换成本很高的“专门知识”和传递成本低廉的“一般知识”。

  市场或企业决策领域知识与决策权匹配理论,为公共决策领域采取知识视角、讨论“知识问题”以及沿着知识途径研究知识与决策权配置问题等提供了重要启示。当决策者不具备决策所需要的专门知识时,一种办法是通过购买等手段获取专门知识,另一种办法是把决策权授予具有专门知识的人。如果把决策权委托出去,虽然降低了知识成本,节约了专门知识的转移成本,但委托代理关系的建立,又会产生另外的促使代理人行为符合委托人目标的控制成本。组织内决策权仅属委托、分割,而不是转让权,因此需要通过创立控制体系(包括绩效度量和评价制度、奖励和惩罚制度等)而非交易机制加以控制。理论上,决策权的最优位置是总组织成本(知识成本与控制成本之和)最低的情形。

  知识视角提供改进建议

  从个体决策层次上来说,公共政策制定过程中的知识问题与市场中的知识问题同样复杂。而且,公共政策的另外一些特点,诸如参与者数量多,政治环境中的竞争程度低于市场环境,以及政府具有的需要同时满足多种目标、同时采取多项行动的属性等,将增加公共政策制定过程中知识问题的复杂性。扼要来说,公共政策制定过程中的知识问题主要有:关于“公共利益”的无知、框架与价值分歧、知识供给不足、知识传播失灵、知识上的自负更容易导致决策失误、代理问题加剧信息传递失真、注意力稀缺影响政府并行处理问题能力、缺少具有创新性思维方式的“政治家”等。

  “知识问题”的深化讨论,需要在公共政策制定研究中“找回知识”。多年以来,描述与解释公共政策制定过程的主流理论是多元主义、官僚机构竞争模型等,这些理论可归为利益视角。这类理论中,行动者的动机大多被视为满足偏好、实现自身利益最大化,公共政策主要被视为资源或利益分配,政策分歧的实质是行动者间的利益冲突,从而推导认为,政策制定过程所产出的不是优质公共政策。利益途径的政策制定理论的主要问题在于:理论所揭示的过程扭曲了真实过程。因此,这一理论提出的改进公共政策制定过程的建议,有可能使政策过程背离通往优质公共政策的正途。这意味着,公共决策研究迫切需要知识视角。

  “找回知识”,即遵循知识途径的公共政策制定研究,除了可以发现“知识问题”,还可以从知识角度重新定义政策分歧、政策共识,重新认识政策制定的过程。例如,政策分歧可部分地被认为源于知识差异;政策共识的形成主要依赖沟通、交流,其间可以通过说服、辩论等手段。在知识视角中,议程设定是公众注意力转化为政府注意力的过程;方案规划运用各种知识将政策问题框架化,从而设定目标、选择通往目标的政策工具;决策时,如果承认政策背后存在大量知识问题,那么需要考虑是否参照知识特性来分配决策权、是否根据政策涉及知识问题复杂性程度来确定决策程序与表决方式、采纳基于何种知识的政策共识等。

  从知识角度重新审视公共政策的制定过程,并非要取代利益的视角,针对现有决策体制,并不存在基于“知识问题”完全解决的替代方案。因为任何决策体制都由历史演变而来,遵循了历史逻辑,其中也内含了知识利用的经验、做法、机制。而知识视角出发的研究结论,是一种理论逻辑,更多地是提供一些改进决策体制的原则性建议。

  发展知识与决策权配置理论

  在公共政策制定研究中“带回知识”,首要问题是聚焦并发展出公共决策中知识与决策权配置理论。此前,公共决策领域围绕知识与决策的主流理论,如“两个社群理论”,根植于供需模型,即知识生产与供给者是自然科学家、社会科学家等,政府是知识需求者。这一理论忽视了一个事实,即政府、政策受众也同样是知识生产者、拥有者。

  迄今为止,政治学或公共政策学尚未发展出完备的知识与决策权配置理论,而市场决策领域中的知识与决策权配置理论,并不能直接推演到公共决策领域。例如,经济学的知识与决策权配置理论没有触及公共决策的两个重要问题:公共政策制定过程本质上是集中决策、是公共政策所需知识的生产过程;公共政策所需知识具有非对称性,即政策参与者均在某种知识上具有优势,优势知识各不相同且具有互补性,均为公共决策所需。这意味着发展公共政策学的知识与决策权配置理论面临着挑战。从研究设计上来说,决策体制、政策制定过程,不仅充满利益、权力行使,而且交织着观念、信息、知识,因此,能否在分析时将知识这一因素单独取出建立理论以深化公共决策研究,也是需要解决的问题。

  除了核心议题,知识途径的公共决策研究还包括剖析政策制定过程中的知识属性、类型等,如是否引入“默会知识”等概念;对公共政策所需知识的类型、分布特征等问题的基础研究;除了本文已述内容外,还有哪些“知识问题”;公共政策的知识的生产方式研究;基于知识视角的决策体制比较研究等。总之,知识途径的公共政策制定研究,待开发的议题还有很多。

  (作者单位:上海师范大学法政学院)

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(责任编辑:阮益嫘)
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