聚焦人民陪审员制度改革

2018-04-26 00:00 来源:人民法院报 作者:万紫千

  年龄学历“一升一降” 选任程序“两个随机”

——人民陪审员制度改革试点工作综述 

  转眼间,人民陪审员制度改革试点工作已开展了三年。试点过程中,特别是试点延期一年的实践中,最高人民法院坚持问题导向,组织试点法院对人民陪审员制度改革中的重点难点问题进行攻关,并及时总结经验,适当调整政策,为立法工作积累了有益经验。

  如今,在全国人大及其常委会的有力监督下,经过各方面的共同努力,人民陪审员制度改革试点工作顺利完成。

  选任:扩范围 重随机

  三年来,试点法院严格落实《人民陪审员制度改革试点方案》,按照“一升一降”和“两个随机”的要求,积极协调当地司法行政机关、公安机关,不断扩大人民陪审员选任范围,选任理念由原来的“方便”“好用”向“广泛”“随机”转变,选任方式由原来的主要由组织推荐产生向随机抽选和组织推荐并重转变。

  截至2018年4月,50个试点地区人民陪审员总数达到13740人,比改革前新增9220人。其中,基层群众7953人,占57.88%;高中学历4894人,占35.62%,高中以下学历653人,占4.75%。

  针对试点过程中出现的新形势、新问题,最高人民法院提出了以下建议:人民陪审员主要还是随机抽选产生,一定比例的人民陪审员可以通过个人申请和组织推荐的方式产生,但不宜超过人民陪审员名额数的五分之一;将人民陪审员选任工作交由司法行政机关牵头,形成司法机关选任、人大任命、法院使用的工作格局;恢复2004年全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》的做法,中级法院直接从辖区基层法院人民陪审员名单中随机抽取,确定具体参审案件的人民陪审员;暂不规定专业陪审员,允许各地法院根据工作需要,对人民陪审员按专业进行分类,参与审理一些专业性较强的案件。

  参审:设上限 提质量

  三年来,试点法院合理确定参审范围,设置参审案件数上限,尝试适用大合议庭审理模式,探索事实审与法律审相分离,细化参审工作流程,逐渐从原来的注重陪审案件“数量”“陪审率”向关注陪审案件“质量”转变,“驻庭陪审”“陪而不审”“审而不议”等问题得到较好解决。

  试点以来,人民陪审员共参审刑事案件30659件,民事案件178749件,行政案件11846件,占一审普通程序案件的77.4%。由人民陪审员参与组成五人以上大合议庭审结涉及群体利益、社会公共利益等社会影响较大的案件3658件,取得了良好的法律效果和社会效果。

  为进一步合理界定并适当扩大人民陪审员参审案件范围,最高人民法院建议,将案情复杂的案件和公益诉讼案件列入人民陪审员参审案件范围。

  如何区分事实审和法律审一直是人民陪审员制度改革试点中的难点,经过三年的探索,最高人民法院建议在三人合议庭中,以不区分事实审与法律审为宜,人民陪审员与法官有同等权利;对一些社会影响重大的案件,由三名法官和四名人民陪审员组成七人合议庭,人民陪审员只参与审理事实认定问题,不审理法律适用问题。

  保障:明规范 细管理

  为进一步健全管理保障机制,提升人民陪审员履职保障水平,试点法院积极争取当地党委、政府的关心、支持,主动加强与财政部门沟通,认真落实人民陪审员经费保障规定,充分调动人民陪审员履职的积极性;探索完善人民陪审员退出和惩戒机制,明确人民陪审员的权利和义务,促进人民陪审员履职规范化;创新管理模式,积极探索法院管理与人民陪审员自主管理相结合,一些试点法院成立人民陪审员自主管理委员会,实现自我管理、自我约束、自我发展、自我服务;大力开展陪审工作信息化建设,开发并运用包含人民陪审员信息库、随机抽选、履职信息、业绩评价等内容的陪审管理系统,提升陪审工作管理水平。

  结合三年试点的经验,最高人民法院建议,将人民陪审员参加审判的补助定性为劳务收入,不论有无固定工作均给予一定补助,具体补助标准由最高人民法院、司法部和财政部另行确定。

  此外,最高人民法院建议进一步明确人民陪审员的人身安全和住所安全受法律保护,任何单位和个人不得对人民陪审员及其近亲属实施打击报复;对报复陷害、侮辱诽谤、暴力侵害人民陪审员及其近亲属的,依法追究责任。具体保护措施,由最高人民法院会同相关部门在配套文件中细化。

  宣传:全方位 立体化

  试点法院按照服务改革、贴近群众、推动工作的思路,依托电视、报纸、网络、手机、新闻发布会等载体,通过官方网站、微博、微信等新媒体平台,采取进社区、进企业、访群众等多种方式,全方位、立体式宣传改革的意义,介绍人民陪审员工作情况,发布典型案例,不断扩大人民陪审员工作的群众基础。

  最高人民法院组织拍摄人民陪审员公益广告在中央电视台播出,获得第十四届全国党员教育电视片观摩交流活动一等奖。河南法院结合人民陪审员候选人资格审查、入户审核等工作,深入村镇街道向基层组织和群众发放宣传材料,推出《看一看哪些人能当陪审员》等一系列H5作品。黑龙江、重庆法院拍摄人民陪审员主题微电影《我们的陪审员》《柚乡陪审员》,社会反响良好。

  下一步,最高人民法院将进一步加大宣传力度,协调中央有关部门和新闻媒体对人民陪审员制度的重大意义、主要内容、实际成效和典型案例进行广泛宣传,同时要求地方各级法院结合本地实际,开展形式多样的宣传活动,进一步增强全社会对人民陪审员制度的理解和支持。

  强化司法民主 促进司法公正

  ——人民陪审员法草案分组审议侧记

  本报见习记者 万紫千

  4月25日下午,第十三届全国人大常委会第二次会议分组审议《中华人民共和国人民陪审员法(草案)》,与会人员充分肯定了人民陪审员法出台的必要性,进一步讨论了人民陪审员的选任条件、本质作用与履职保障。

  “赞成这个法律”

  人民陪审员法草案经过了初次审议,此次提请全国人大常委会再次审议。分组审议会上,全国人大环境与资源保护委员会委员张光荣表示,人民陪审员制度是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分,是人民参与司法、监督司法的有效形式,是人民民主在司法领域的重要体现。

  他表示,多年来,人民陪审员制度在推进司法民主、促进司法公正、提高司法公信力等方面一直发挥着重要作用,但也存在“陪而不审、审而不议”、管理机制不健全、履职保障机制不完善等问题。“因此,制定一部专门的人民陪审员法,既是完善中国特色社会主义法律体系的必然要求,也是发挥人民陪审员制度作用的客观需要。”张光荣认为草案充分吸收了实践中已经成熟并且形成共识的做法,内容明确具体,规定合理科学。

  2015年4月,人民陪审员制度改革试点工作正式启动,2017年4月,全国人大常委会决定将试点期限延长一年。全国人大常委会委员吕薇表示:“人民陪审员制度改革经过了几年的实践,有试点的支撑,也比较成熟,我赞成这部法律进行适当地修改后提交本次常委会会议表决。”

  全国人大代表郑喜兰在会上表示,基层司法实践中迫切需要出台人民陪审员法,“我们非常希望本次会议能够通过这部法律。”

  “意愿”还是“义务”

  人民陪审员法草案第九条规定“对人民陪审员候选人进行资格审查,征求候选人意见。”全国人大常委会委员周敏对此提出疑问:“征求候选人意见的目的是什么?如果我是候选人,不愿意当人民陪审员,是不是可以不当?”

  她表示草案第二条已经规定公民有依法担任人民陪审员的权利和义务。“如果确定了作为人民陪审员候选人,这就是义务,就不能推辞不当。”她说道。

  草案第五条规定了担任人民陪审员应当具备的条件,对此,蔡达峰副委员长提出:“我觉得是否考虑加上本人意愿,当人民陪审员首先要有意愿,除非当陪审员是一种公民的义务。”

  他指出,现在规定了两种选任方式,一种是随机抽选,对当事人来说是被动的;还有一种是个人申请,对当事人来说是主动的、有意愿的。“这两种方式在法律中是独立行使的。”他提出主动和被动的两条渠道是否可以结合起来,先申请再抽选,或者是抽选以后确认意愿,然后再补充人选。

  蔡达峰还表示,意愿确认以后,人民陪审员没有正当理由就不能拒绝参加陪审活动,否则就要接受惩戒。“至于惩戒的办法,可以纳入征信系统,在个人诚信系统当中做出记录,这至少是可行的一种办法。”

  “为什么需要人民陪审员制度”

  分组审议中,全国人大常委会委员王胜明提出:“关于人民陪审员的地位和作用,许多同志认为,这是贯彻落实宪法关于人民依法管理国家事务的规定,是司法民主的表现,这种意见是对的,但仅仅停留于此是不够的,人民陪审员制度还有促进司法公正的作用。”

  他认为,一个刑事案件究竟有没有罪,一个民事案件是非如何判断,具有鲜活的社会经验、生活阅历的人民陪审员最有发言权。“有的同志在肯定人民陪审员具有丰富社会经验的同时,认为人民陪审员缺乏法律知识,这个看法是不准确的。”

  王胜明表示,法律是一种行为规范,通过行为规范维护社会秩序,法律的行为规范不是凭空产生的,恰恰是社会经验的总结,法律的规定与做人的道理、做事的规矩应当是一致的。“因此,即使从整体上也不能说法官判案比人民陪审员更高明,否则,我们为什么需要人民陪审员制度?”他说道。

  全国人大代表李秉记指出, 草案第五条“品行良好,公道正派”后可以加上“有一定社会经验”。他认为草案应该强调人民陪审员代表民意的重要性,人民陪审员的社会经验对法官法律知识具有补充作用。因此,在人民陪审员主体资格上还要强调社会经验。

  “就上岗前培训专列一条”

  在强调人民陪审员社会经验的同时,分组会议上,与会人员对人民陪审员的履职培训也提出了建议。

  全国人大常委会委员那顺孟和认为,草案应该对人民陪审员培训的内容专列一条规定。“对人民陪审员的培训相当重要,法律问题是生杀予夺,如果没有一定的专业素质,我觉得很难胜任。”他说道。

  此外,全国人大常委会委员王刚提出, 在实际执行当中,为了提升人民陪审员的业务水平,人民法院每年都要组织人民陪审员进行业务培训或者召开相关工作会议,业务培训或召开相关工作会议是人民陪审员履行职责的一部分,也应该得到工作单位的支持。

  他建议草案第二十九条修改为“有工作单位的人民陪审员参加审判活动和相关业务培训工作会议期间,所在单位不得克扣或变相克扣其工资、奖金及其他福利待遇”。

  全国人大常委会委员冯军同样认为“第二十九条的规定有点保守”。“仅仅是禁止所在的单位克扣或者变相克扣人民陪审员的工资奖金或者其他福利待遇还不够,建议增加不能因为其担任人民陪审员而做出损害其合法权益的任何行为。”他说道。

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(责任编辑:任国凤)
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