法官薪酬制度:民国的实践与反思

2018-04-27 00:00 来源:人民法院报 作者:徐 清

  图为民国法官庭审时的场景。资料图片

  民国法官地位低、收入微薄是民国法治建设中一个颇为无奈的问题。曾担任民国大理院院长的王宠惠抱怨说,法官工资只是同级行政“荐任职”文官的一半。民国司法总长董康曾感慨,法官考试合格后学习期间仅30余元,初被任命者也不过百余元。历任推事、检察官、庭长的谢铸陈在自己的回忆录中“哭穷”,认为收入太少、入不敷出。1925年《东方杂志》刊出的由各国委员做出的《调查法权委员会报告书》似乎佐证了这些亲历者的话,报告指出,当时中国司法的四大缺陷之一就是司法经费不足、法官薪俸过少,要求中国加以改正。

  其实,民国延续了清末的司法改革进程,强调法官的专业背景,推进法官职业化,并从法律上给予法官较高的待遇保障。《中华民国临时约法》规定“法官在任中不得减俸或转职,非依法律受刑罚宣告或应免职之惩戒处分,不得解职”。民国第一任司法总长伍廷芳提出“法官高薪制”的设想。1917年7月17日,北洋政府颁布《司法官官等条例》和《司法官官俸条例》,在中国历史上首次建立了独立的司法官薪俸制度。从政治待遇看,除大理院院长为特任外,其余人员分为五等,一二等为简任,三四五等为荐任;在法院从事录供、文牍、编案、会计等事务工作的书记员有“荐任”和“委任”两种。那么,特任、简任、荐任、委任分别对应什么级别呢?1914年10月北洋政府《文官官品职等职俸令》明确了文官的“级别”:文官自正一品、从一品至正九品、从九品共十八个品级,其中正一品从一品为特任职,正二品至从三品为简任职,正四品至从六品为荐任职,正七品至从九品为委任职,不在十八级以内的“未入流”官员为聘任职。若与现代官职对应看,除了特任官外,简任相当于中央或地方的省部级及厅局级大员;荐任相当于现在的县处级官员;委任则相当于现今的乡科级官员。一位在初级审判厅刚履任的法官即为“荐任”,从政治上体现了对法官的特殊待遇。

  法官的经济待遇包括基本工资、按月增加的俸禄、按月均分的年功俸禄和抚恤金。基本工资除了特任法官的单列外;简任法官的薪俸分为五级,其中一等简任法官享受一至二级薪俸,二等简任法官则享受三至五级,每级递增月俸50元。荐任法官薪俸共分十四级,其中三等、四等、五等荐任法官分别享受一至五级、六至十级、十一至十四级薪俸,每级递增月俸20元。一位刚入额的初等审判厅法官,假设被确认为最低级别的五级荐任法官,对应最低级别的第十四级薪俸,则月薪为100元;履职一年以上可按期晋一级薪俸,即入额第二年月薪为120元;履职五年后,月薪已达200元。法官还享受按月发放年终奖:“司法官受各该官等最高级之俸在5年以上确有劳绩者,简任官得支给600元以内之年功加俸,荐任官得支给400元以内之年功加俸。”这样的收入在当时是什么水平?横向看,当时任北大校长的蔡元培月薪是600元,任教育部佥事的鲁迅月薪300元,任图书馆主任的李大钊月薪120元,任图书馆协理员的毛泽东月薪8元。从购买力看,1元可以买30斤上等大米、8斤猪肉、150个鸡蛋、10尺棉布,奢侈消费如安装电话月费6元。

  显然,从“纸面上的法”看,法官待遇保障不可谓不完善。然而,理想很丰满,现实却如此骨感,法官薪酬制度落地究竟难在何处?

  最关键的,在于当时的财政状况与薪俸制度的要求之间尚有差距。当时法院的司法经费保障主要分为两种:首都各级法院的经费由司法部直接拨给,地方法院经费由各省财政厅拨给。可司法部既不执掌财政大权,也并非强势部门,再加上中央财政拮据,导致首都各级法官薪水多次被拖欠。1921至1924年,由于政府“欠薪积年”,大理院一些法官相继辞职乃至声言罢工。由各省自行保障的司法经费受制于各地预算和财政状况,法官待遇冷暖不均。偏远省份和地区或拖欠数月薪水或减半发放薪水;一些经济落后的地方甚至只有法定月俸的一个零头,而“上海特区法院人员,则除最高级俸外,并与巨额津贴”。发达地区的优厚待遇必然吸引法律人才“孔雀东南飞”,导致一些法官“不安于位,群思运动调至东南及苏、鲁、上海”。

  最基本的工资都无法保证,法官的增资、抚恤金等经济待遇自然更难落实。法律虽然规定了法官待遇可每年晋一级,事实上除了法部职员按期晋级外,其他各级法官按二年择优晋级操作。1926年之后因财政困难,工资晋级成为“虚进”,即名义上晋升一级工资,可实际上仍享受原来的工资待遇,并不真正增资。法律规定的终身恤金、一次恤金、遗族恤金等有关法官退休后的待遇保障规定,真正落到实处的只有遗族恤金一种。即只有在职法官病故的,其家人才能得到若干一次性恤金。至于法官在职满十年以上,因法定原因而退职者可享受的终身恤金;以及在职满一年以上、十年以下退职者,退职时可享受的一次恤金均无着落。随着国家财政左支右绌、捉襟见肘,北洋政府统治后期,遗族恤金也开始拖欠,乃至停发。

  最后,各种考核、捐款让法官薪俸不断“缩水”。“二次革命”发生后,袁世凯发布大总统令,要求行政各官在国家多难之秋不得轻离职守。司法部也出台了相应规定,对法官出勤进行严厉考核:无论婚丧嫁娶,请假十日即扣俸;每年请假四十日者,扣薪年俸四分之一。1921年司法部还颁布了《考核法官成绩条例》,对法官每月收受案件数、结案率、上诉再审情况、办理重大案件情况等进行考核,并与法官薪金挂钩。1931年《平等杂志》第三期介绍了当时北平地方法院的受案情况:民庭及刑庭各法官每月分配一审、二审案件多至30余件,少至20余件;民庭及刑庭简易庭的各法官每月分案多至120余件,少至80余件。一些案件“或因案情复杂、人证不齐;或当事人距离太远,不能依期到案”而难以结案,结案率等考核指标不达标也将被惩治扣发薪俸。此外,政府各种摊派捐款也让收入进一步“缩水”,如1936年广东政府为了促进航空建设,要求全体公务员按照工资的若干成捐款。河南法官工资除去种种捐款摊派后,“实际所得,不到六成”。

  从民国第一任司法总长伍廷芳提出“法官高薪制”的设想,到建立独立的法官薪酬制度,民国的探索无疑具有一定的积极意义。然而,一个好制度的出台并不难,难的是制度的实施。法官薪酬制度从“纸面上的法律”真正变成“行动中的法律”,究竟遭遇哪些障碍、需要哪些配套因素?也许,历史这面镜子会给予我们一些启发和反思。

  (作者单位:江苏省南通市人民检察院)

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(责任编辑:任国凤)
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