借助国际法推进一带一路建设

2018-05-12 17:45 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:李西霞

  党的十九大报告指出,全球治理体系和国际秩序变革加速推进,国际力量对比更趋平衡。中国秉持共商共建共享的全球治理观,倡导构建人类命运共同体,推动经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展。在此背景下,阐明“一带一路”建设的意图,应善于在现有国际规则体系中发展出理念,为拟设定议题和规则提供法律和道义上的合法性基础。对此,世界贸易组织合法例外机制——自由贸易协定,可在一定程度上助力推动“一带一路”建设的经济发展以及构建人类命运共同体和推动构建更加公正合理的国际治理体系。

  “一带一路”建设的主要意义

  2015年3月28日,中国政府发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》,得到国际社会的广泛响应,已取得建设性成果。为增强与中国经济地位相称的国际话语权,并在国际社会的多方面发挥影响力,“一带一路”倡议实质上是中国积极参与全球治理的重大举措,是中国在融入全球化过程中面对复杂的国内外形势作出的中国贡献。第一,“一带一路”建设的首重意义在经济方面。它主张在沿线国家“促进经济要素有序自由流动、资源高效配置和市场深度融合,推动沿线各国实现经济政策协调,开展更大范围、更高水平、更深层次的区域合作,共同打造开放、包容、均衡、普惠的区域经济合作构架”。第二,从国际政治经济关系看,“一带一路”有利于人类命运共同体的形成。在当今国际政治、军事和经贸关系体系中,国际经贸问题仍是国际政治与军事格局的经济基础,对国际关系的稳定起着基础性作用。“一带一路”在致力于促进经济发展的同时,提出坚持和平发展道路,推动构建人类命运共同体。

  自由贸易协定的机制功能

  作为世界贸易组织(WTO)法的合法例外机制,自由贸易协定机制允许WTO成员方在最惠国待遇原则基础上,相互之间签订议题与规则不同的自由贸易协定,建立市场开放程度与贸易自由化水平相互有别的自由贸易区。从自由贸易协定机制运行实践看,其功能有以下三个方面。

  第一,自由贸易协定可设定不同的市场开放程度与贸易自由化水平。首先,WTO法允许其成员方相互之间的自由贸易协定纳入不同的议题与规则,设定不同的市场开放程度与贸易自由化水平。即它允许自由贸易区内的成员方采取零关税或比最惠国税率更低的关税、实施较少贸易限制措施,但这种贸易优惠措施仅限于区内的成员方之间,对非自由贸易区成员则实行另一种较高税率或贸易政策。在此意义上,自由贸易协定机制具有明显的歧视性。但同时一国参加自由贸易协定,可以提升该国统一对外的国际谈判影响力。

  第二,自由贸易协定具有明显的国际规则创制功能。国际规则既可以在全球变革的维度上促动变化,也可以在区域发展的维度上产生撬动。在这个意义上,自由贸易协定是在WTO规则制定停滞不前的背景下促动国际规则提升的途径。首先,依据WTO关于自由贸易协定的相关规定,自由贸易协定议题的设置没有受到禁止性限制,因此实践中自由贸易协定议题一直处于发展变化中,这为新规则的创制提供了客观基础。如1994年《北美自由贸易协定》中的服务贸易规则、投资规则以及劳工规则,均超出了当时《关税与贸易总协定》中的相关规则。其次,“与贸易有关的”议题,如与贸易有关的知识产权,逐步由双边协定过渡到多边贸易规则中。它意味着区域性自由贸易协定国际规则的发展,在得到多数国家认可的情形下转化为全球性规则。

  第三,自由贸易协定被用以实现地缘政治目的。自由贸易协定的经济动机是首要的和基本的,而政治动机则具有多元性和复杂性,且依不同国家而有所区别。最明显的政治目的是,借助自由贸易协定这种国际法治方式进行区域经济整合,实现地缘政治利益的目的。当代世界的两大主题“和平”与“发展”存在密切联系,一国经济和社会的发展离不开安全保障和安定的环境,许多国家利用自由贸易协定这种国际法治方式,进行区域经济整合,以实现安全目标的战略。如美国签订的自由贸易协定大都带有强烈的战略安全色彩。美国在亚太地区签订有美澳、美韩和美新3个自由贸易协定:澳大利亚和韩国都与美国建有双边同盟关系;新加坡虽然不是美国的盟友,但它是美国在东南亚的军事基地。美国与欧盟正在谈判的《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》,一方面旨在透过直接与欧盟签署经贸合作网络的策略,弥补北约在欧盟体系被边缘化的趋势;另一方面也可以配合既有的北约军事同盟关系,强化美国对欧盟的整体影响力。

  在国际规则制定中发出更多中国声音

  在“一带一路”沿线64个国家和地区中,有51个WTO成员方,它们在国际贸易领域的合作遵循WTO法。在此基础上,实现“一带一路”提出的市场深度融合和更高水平的区域合作,自由贸易协定机制是现行国际法下的有效途径。

  第一,选择与“一带一路”沿线WTO成员方签订自由贸易协定,应综合考虑经济和和谐地缘政治方面的因素。首先,自由贸易协定有利于形成健康有序的国际市场。虽然与欧盟、美国等发达经济体相比,中国签署自由贸易协定的时间较晚,但截至目前,我国已签署并实施15个自由贸易协定。具体到我国“一带一路”自由贸易区建设而言,目前处于不同的发展阶段:已签订并实施的有3个(《中国与东盟全面经济合作框架协议》《中国与巴基斯坦自由贸易协定》和《中国与格鲁吉亚自由贸易协定》);已开始谈判的有5个(《区域全面经济伙伴关系协定》、中国与海合会、中国与马尔代夫、中国与斯里兰卡、中国与以色列);正在进行研究的有4个(中国与尼泊尔、中国与孟加拉国、中国与摩尔瓦多、中国与蒙古国)。关于这些自由贸易协定,我国已从经济方面予以充分的考量,并确认已对或将对我国经济发展作出重大贡献。其次,自由贸易协定也是建立和谐地缘政治外交关系的法律手段。

  第二,通过议题与规则设置,与“一带一路”沿线WTO成员方签订市场开放程度和贸易自由化水平不同的自由贸易协定。“一带一路”沿线WTO成员方各自条件不同,优势产业和劣势产业也相互有别,其市场开放程度可以是某一特定经济领域,也可以是范围广泛的多个领域。因此,可与“一带一路”沿线WTO成员方签订议题与规则适当有别的自由贸易协定,建立市场开放程度与贸易自由化水平相互有别的自由贸易区来实现国际合作。具体到议题与规则的设置,一是对于中国已签署并实施的自由贸易协定已纳入的议题和规则,表明我国在相关领域已向国际市场开放,同时也表明用国际协定固化这些领域现行规则或承诺实施新的规则,这些议题和规则可直接纳入“一带一路”自由贸易协定中。二是对于中国已签署和实施的自由贸易协定尚未纳入的议题,表明这些领域尚未向国际市场开放。正如十九大报告中强调的,中国坚持对外开放的基本国策,坚持打开国门搞建设。因此,本着加快推动经济全球化朝更加开放、包容、普惠、平衡、共赢方向发展的基本原则,加快我国加入WTO《政府采购协定》的进程是题中之义。在条件成熟时,积极与“一带一路”自由贸易协定方就政府采购市场开放展开谈判,推动政府采购市场互惠对等开放,这是拓展新的开放领域和空间的有效途径。

  第三,利用自由贸易协定的规则创制功能,推动“一带一路”区域性国际规则的创制。2014年12月5日,习近平总书记在主持中共中央政治局第十九次集体学习时指出,“全球贸易体系正经历自1994年乌拉圭回合谈判以来最大的一轮重构……加快实施自由贸易区战略,是我国积极参与国际经贸规则制定,争取全球经济治理制度性权力的重要平台,我们不能当旁观者、跟随者,而是要做参与者、引领者,善于通过自由贸易区建设增强我国国际竞争力,在国际规则制定中发出更多中国声音、注入更多中国元素,维护和拓展我国发展利益。”实际上,“一带一路”倡议已经为中国创制区域性甚至全球性国际规则提供了重要平台,得到了国际社会广泛响应,中国应把握规则制定权的先机,推动“一带一路”区域性国际规则的创制。例如,在国际投资争端解决领域,中国是《解决国家和他国国民之间投资争端公约》成员国,并已签订104个包含投资仲裁条款的双边投资协定,但现行投资仲裁机制面临诸多问题和挑战。为应对这些挑战,联合国贸易与发展组织在《2015年世界投资报告》中提出改革现行投资争端解决机制的迫切性及备选方案;欧盟也于2015年初提出创设常设国际投资法院、设立投资争端上诉机制等改革建议,并已在与越南、加拿大的自由贸易协定中纳入投资法院机制。中国作为世界最大的外商投资目的国和第二大对外投资国,理应抓住“一带一路”这个重要的国际平台,从规则层面引领和促进投资争端机制的改革,实现保护国家主权利益和我国投资者海外权益的双向平衡。

  (作者单位:中国社会科学院国际法研究所)

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(责任编辑:阮益嫘)
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