严格规范管理 提高执行质效

北京三中院关于终结本次执行程序案件管理的调研报告

2018-05-17 00:00 来源:人民法院报 作者:索宏钢 张美欣 杨晓军 陈锦新 陈 恒

  图一:终本案件结案事由分布情况

  图二:2015年至2017年执行完毕率

  核心提示:目前,由于对法律规定理解和适用不到位、相关规定不够完善等原因,实践中存在终结本次执行程序案件办理质量不高、后续管理混乱等问题。为此,北京市第三中级人民法院成立课题组对该院2013年至2017年办理的终本案件为样本进行专项调研,归纳总结了终本程序制度运行中存在的问题,并提出相应对策,以期对终本制度的规范化运行有所助益。

  一、终结本次执行程序案件的基本情况

  2013年至2017年,北京三中院共受理首次执行案件2928件,结案2825件。其中,以终结本次执行程序方式结案1267件;以执行完毕方式结案1390件;以其他方式结案168件。基本情况如下:

  1.首次执行案件终本率总体上呈逐年增长态势

  2013年8月至12月,首次执行案件终本率为15.58%;2014年为18.33%;2015年为31.81%;2016年为60.85%;2017年为44.90%。可见,首次执行案件终本率总体上呈逐年递增态势。

  2.终本案件实际执行到位率普遍较低

  2013年8月至12月,终本案件实际执行到位率为0.096%;2014年为0.015%;2015年为1.004%;2016年为2.345%;2017年为0.44%。2013年至2017年,终本案件实际执行到位率平均值为0.78%,普遍偏低。

  3.终本案件结案事由及结案程序整体把握不严

  2013年8月至2017年12月,以终本方式结案1267件。结案事由中,确无可供执行财产的案件925件,占比73.03%;符合《最高人民法院关于严格规范终结本次执行程序的规定(试行)》(下称《终本规定》)第四条即法定有财产不能处置的案件66件,占比5.21%;有财产不处置案件187件(其中有轮候查封财产案件94件,唯一住房、瑕疵财产等财产难以处置案件56件,不符合京牌小客车处置条件案件37件),占比14.75%;双方当事人达成和解协议但履行期限较长的案件68件,占比5.37%;申请执行人不要求处置查封财产的案件19件,占比1.49%;其他原因终本案件(行为执行案件)2件,占比0.15%(见图一)。

  二、终结本次执行程序后案件执行的基本情况

  1.恢复执行案件数量逐年增长

  终本后,2015年立案恢复执行5件,占比0.38%;2016年53件,占比2.73%,同比上升960%;2017年79件,占比3.40%,同比上升49.06%。可见,恢复执行案件数呈逐年增长态势。

  2.带财产终本后恢复执行案件占比较大

  在恢复执行的案件中,因有新的财产可供执行而恢复的有65件,占比47.37%;因带财产终本后财产符合处置条件而恢复的有44件,占比31.58%;因带财产终本后当事人达成和解而恢复的有26件,占比18.88%;因追加新的被执行人而恢复的有3件,占比2.17%。其中,50.46%的案件均是带财产终本后而恢复执行。

  3.恢复执行案件执行完毕率较低

  2015年首执案件执行完毕率为75.23%,恢复案件执行完毕率为66.67%;2016年分别为40.74%和33.23%;2017年分别为32.71%和30.38%(见图二)。可见,恢复执行案件的执行完毕率均低于当年首执案件。

  三、终结本次执行程序制度运行中存在的问题

  1.终本案件结案标准掌握不到位

  终本程序制度存在的主要问题为终本案件多为有财产可供执行案件,但不执行不处置。之所以产生这一问题,除有法官个人为提高结案率而随意将案件终本的原因外,最主要的原因是对终本程序实质条件即有财产不能处置的情形认识、理解不到位。如何界定有财产不能处置是认识理解的关键。但《终本规定》对于有财产不能处置的情形规定不够明确具体,容易导致不同法院、不同法官的认识理解不一致、做法不统一。

  2.恢复执行案件立案标准不够明确

  《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第五百一十九条和《终本规定》第九条确立了依当事人申请及法院依职权恢复执行的两种立案情形。但对于具体恢复执行的情形却未予明确。2015年施行的《最高人民法院关于执行案件立案、结案若干问题的意见》(下称《立结案意见》)第六条明确了恢复执行的情形。但该意见系在《终本规定》出台前施行,并且其中有些规定已经不再适用,不同法院、不同法官对于该条款的理解与适用尚不够统一。同时对于发现被执行人可供执行的财产范围尚不够统一明确。因此,案件被终本后,对于何种情形应当恢复执行尚不够具体明确。

  3.终本案件管理不到位

  目前终本程序案件质量不高、终本程序与恢复执行程序间未达到良性运转,所反映出的深层次问题便是对已终本的案件管理不到位,缺少完善的配套管理机制。案件终本后,有些法院仍将之与其他执行案件混同管理,或者继续积压在原承办人手中;在案件终本后,可否立案恢复执行、恢复执行后可否再次终本等问题上一些法院各行其是,为“执行乱”“乱执行”留下了空间。

  4.恢复执行案件执行难度较大

  恢复执行案件一般较为复杂,常常被称为“死案”“骨头案”,执行化解难度较大,很难使案件全部执行完毕,直接导致恢复执行案件执结率较低。被执行人下落不明、执行财产难以查找是终本的重要原因。这种情形下的被执行人一般“深谙”法院的执行措施,对法院的强制执行防范心理较强,有时即使法院穷尽了所有执行措施仍然无法查到其下落和财产。此外,一些恢复执行案件时间跨度较大,也是造成执行化解难度大的重要原因。

  四、完善终结本次执行程序案件管理工作的对策建议

  1.严格规范终结本次执行程序的适用条件

  第一,严格掌握无财产可供执行案件的结案标准。无财产可供执行案件是典型的应适用终结本次执行程序结案的案件。对于这类案件的结案管理,应该严格把握对无财产的认定,确保做到“已穷尽财产调查措施”,对照《终本规定》逐条核实,没有完成调查不能结案。确实符合终本程序结案条件的,结案后应该在五年内每六个月通过网络查控系统查询被执行人的财产,并将查询结果告知申请执行人。符合恢复执行条件的,执行法院应当及时恢复执行。

  第二,严格掌握法定有财产不能处置案件的结案标准。《终本规定》明确了发现的财产不能处置的两种情形:(1)被执行人的财产经法定程序拍卖、变卖未成交,申请执行人不接受抵债或者依法不能交付其抵债,又不能对该财产采取强制管理等其他执行措施的;(2)人民法院在登记机关查封的被执行人车辆、船舶等财产,未能实际扣押的。在实践中,上述情形应严格认定。在结案后的管理上,按照《最高人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定》的相关规定,对于流拍的财产,申请执行人又不同意以物抵债也不能强制管理的,应解除查封措施。这主要是考虑到财产保管风险、节省司法资源和规制申请执行权的需要。

  第三,正确理解和处理有财产不能处置的情形。首先,对于轮候查封的财产,因为轮候查封并不产生正式查封的效力,故此时执行法院并无法处置该财产,因此可先行终本,待该财产符合处置条件时启动恢复执行程序。其次,对于一套住房的执行,根据《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第二十条,一套住房在满足相关条件后,可以依法执行,不存在完全不能执行的问题。最后,对于被执行人有财产可供执行,但申请执行人出于某种原因不要求处置财产的情形。如果申请执行人再次申请不要求强制执行被执行人的财产,应视为撤回了强制执行申请,按照终结执行的方式结案,不存在适用终本程序的问题。如果被执行人的财产无法拍卖变卖,且申请执行人不同意接受抵债或无法强制管理的,法院应解除财产查封退回被执行人。

  2.严格规范恢复执行的条件

  第一,对符合条件的案件必须及时恢复执行。针对前述恢复执行条件不明的情况,结合《立结案意见》《终本规定》及其他相关法律规定,课题组认为应明确规定满足以下情形应当按照恢复执行案件予以立案:(1)以终本方式结案后,又发现被执行人有财产可供执行,经申请执行人申请的;(2)以终本方式结案后,通过网络查控系统查询到被执行人有可供执行的财产(若该财产为存款,则该存款金额应达到执行标的额的10%的比例),法院可依职权恢复执行的;(3)以终本方式结案后,发生变更或追加被执行人的情形,申请执行人申请恢复执行的;(4)依照民事诉讼法第二百五十七条的规定终结执行的案件,申请执行的条件具备时,申请执行人申请恢复执行的。

  第二,明确不应恢复执行的情形。根据《终本规定》第九条、第十条、第十六条、第十七条的规定,终本后执行法院仍然可依申请或依职权采取查询、控制等措施。因此,可通过明确不应恢复执行的情形,杜绝随意终本和随意恢复执行的现象。课题组认为,案件终本后,应当明确继续采取下列措施,但不应恢复执行:(1)继续采取纳入失信被执行人名单、限制消费、限制出境等措施;(2)申请执行人申请延长查封、扣押、冻结期限的,依法办理继续查封、扣押、冻结手续;(3)当事人、利害关系人申请变更、追加执行当事人,依法进行审查;(4)被执行人或其他相关人员妨害执行的,依法予以罚款、拘留,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  3.加强对终本案件的单独管理

  对通过最高法院执行指挥管理平台反馈的终本案件有财产未处理的相关信息,建立终本案件台账,按照经统查已恢复执行、经统查不可恢复执行(如多次发现重复结果且根本不具备恢复执行条件)、经统查尚不具备恢复执行条件(在满足一定条件时即可恢复执行)三种情形,进行分类单独管理。若以执行完毕方式结案则将原终本案件及本次执行恢复案件从终本库中删除,并屏蔽失信及案件信息。同时,可以对现有群体性关联案件交由上一级法院提级统一协调执行,启动破产程序,以消化一部分终本案件。终本后,案件申请执行人可向法院申请签发调查令,由其委托律师调查被执行人的财产情况。

  (课题组成员:索宏钢 张美欣 杨晓军 陈锦新 陈 恒)

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(责任编辑:任国凤)
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