延柄斗:司法责任制度构建的法理透视

2018-05-23 10:57 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:延柄斗

  健全、合理的司法责任制度是现代法治社会的“低限要求”。自党的十八届四中全会以来,司法责任制度改革进入快车道。在“让审理者裁判、由裁判者负责”的目标指引下,最高人民法院等机关先后出台了《完善人民法院司法责任制的若干意见》(2015年9月)、《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》(2016年10月)、《关于落实司法责任制完善审判监督管理机制的意见(试行)》(2017年4月)和《最高人民法院司法责任制实施意见(试行)》(2017年7月)等一系列指导文件,逐步明晰、确立了关于审判权力的运行机制、司法人员的职责权限、审判责任的认定及追究程序等制度安排。

  从制度建设层面的密集部署情况来看,至党的十九大,由中央主导的顶层制度设计已初步完成。2017年10月,十九大报告提出“深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制”;同年同月,中共中央办公厅发布了《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制的意见》,对改革配套的措施体系作出了详细规定,标志着改革由制度创设开始转向制度实施层面。然而,伴随着司法责任制度实施进程的推进,相关举措的不力之处也逐步显现,诸如责任范围不甚清晰、启动追责案例有限、追责主体及追责程序的割裂等。制度运行的不畅折射出了在相关理论认识及制度设计上仍存在一定的不足。

  明晰司法责任的合理意涵

  在一般意义上,责任是指行为者对自己的过错行为承担不利后果,司法责任则是司法人员对自己在司法活动中的过错行为承担不利后果。而在当前中国的司法语境下,尚无关于司法责任的直接规范性界定。目前与之相关程度最高的是在《完善人民法院司法责任制的若干意见》中的规定,“法官在审判工作中,故意违反法律法规的,或者因重大过失导致裁判错误并造成严重后果的,依法应当承担违法审判责任。”基于此,一般认为我国司法体制中的“司法责任”是专门指向法官审判工作的“违法审判责任”。然而,对“司法责任”在范围上作如此选择性地限缩,在制度厘定和追责实践上都留下了潜在的问题。

  其一,有关“违法审判责任”的表述及情形列举,对于责任范围和构成要件的刻划不明。仅依“主观过错与客观行为相结合”的认定原则,缺失严格、清晰的责任要件模式,难以避免在追责适用标准上的模糊。此外,“后果主义”的追责倾向亦会对法官的自由裁量行为以及职权行使的独立性产生一定的妨碍。其二,对于“违法审判责任”与法官其他类型责任之间的区分和布局,缺乏整体上的统筹理念和制度上的协调配置。目前针对法官有悖公正履职的行为,存在有多种类型的责任制度散见于多部规范性文件中。具体包括,“违反职业道德准则的道德责任”(如《中华人民共和国法官职业道德基本准则》)、“违反职业纪律规范的违纪责任”(如《人民法院工作人员处分条例》中的廉政纪律、办案纪律等)和“涉嫌犯罪的刑事法律责任”(如《中华人民共和国刑法》第399条,徇私枉法罪等渎职类犯罪)。多类型法官责任的并存、交叉和竞合的局面,有待在后续的责任设置和衔接机制上予以协调解决。

  切实保障审判权独立行使

  在制度原理上,审判权的独立行使与司法责任是辩证存在、相辅相成的两个方面。具体而言,二者之间存在一种内在张力。一方面,“审判独立”原则的功能之一就是为了保障法官尽量避免承受不当的追责;另一方面,如果对法官的责任机制设置失妥,不当追责泛滥,则会对法官审判权的独立性造成严重损害。现代司法制度构建的关键,就在于处理好独立行使审判权与司法审判责任之间的矛盾,在权与责之间求得合理的平衡。

  我国宪法第131条确立了“审判独立”的原则。在司法改革的制度建设中,通过司法责任制、完善司法人员分类管理、健全司法人员职业保障和推动省以下地方法院人财物统一管理等举措,为法官的身份和履职保障提供了制度环境。其中,在与司法责任制度配套方面,关于防止对司法审判的不当干预着力最多,如中央政法委等机关陆续发布的《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》(2015年3月)、《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》(2015年3月)和《保护司法人员依法履行法定职责规定》(2016年7月)等。

  在相关约束机制的具体措施上,现有规定主要集中于对干预、过问司法审判行为的记录、留痕方面。然而实践中更常见、更难以避免的情形是上级领导通过司法机关内部的行政或奖惩事务间接地对审判进行干预、施加影响,因而也难以被有效记录。因此,在加强完备和细化既有的约束规范之外,更应当持续完善法官的职级和薪俸保障机制以及问责和惩戒的专门机制,为法官独立行使审判权提供坚实的外部基础。

  追责机制的持续完善

  司法责任制度并非中国独创,现代法治发达国家在实践中各自有着不同的制度构造来约束法官行为,如美国联邦法律中的法官弹劾和惩戒制度,德国的纪律法院制度等。就追责主体、追责程序和惩戒措施而言,法治发达国家在经验和逻辑上都有了较为成熟的总结,并在制度和原理上展现出了相当的共通性,或许可以为我国司法责任制度的改革完善提供有益的参考。

  第一,追责主体的权威性和中立性是保证追责实效影响力和公正性的核心。因此,国际上司法责任的追责机关多是法律位阶较高的机构,比如最高法院、国会以及依据宪法直接设立的委员会等,相应的追责权力也由法定机关统一行使,以避免监督的无序性。人员组织上多采用由司法系统主持或以司法官员、法律人士参与为主的模式,以保证司法的自治性和专业性。在我国的司法责任制度实践中,追责主体呈现“多方合作、分段负责”的局面。首先,在追责的提请、启动、初步调查、转呈决定阶段,各级法院院长、审判管理部门及监察部门承担着交叉的职能;其次,省一级设立的法官惩戒委员会负责审议、提出审查意见;最后,由人民法院负责作出惩戒决定,给予相应处理。显见,这样的制度安排使得追责的提请、启动均在法院内部完成,并由法院院长掌控,即本单位法官由本单位领导决定是否启动追责,致使司法机关的本位利益和法院院长的政绩顾虑成为追责启动的首要障碍,在实质上弱化专门设立的法官惩戒委员会的职能和效用。

  第二,在追责程序方面,国际上比较成熟的模式是采用法官弹劾程序与一般纪律制裁程序相结合的方式,以实现不同类型责任追究的有序衔接。在具体程序的设置上一般采用审判方式或类似审判的模式,以在最大程度上保证追责的公正性。目前我国关于司法责任追责程序的规定尚待统一。其中,主要规则来自《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》(2015年9月)中对于法官违法审判责任的追究程序,同时也适用《人民法院监察工作条例》(2013年1月)中法院监察部门对于法官违法违纪行为的监察程序。然而,由于前述关于司法责任内涵和追责主体等方面的缺陷,这两部分规则在具体程序内容上,存在部分交叉和抵牾之处,有待规整。此外,在更为宏观的视角下,关于法官道德责任、违纪责任以及刑事法律责任等多类型责任追究的协调、衔接机制尚未成型,亟待在后续的制度设计中予以分类澄清和妥当配置,以建立起公正、完备的司法责任追责程序体系。

  第三,在惩戒措施方面,目前主要法治发达国家整体上所采取的都不是单一化的而是多元的进路,即一种处罚力度逐层递进的多元化惩戒措施体系。在惩戒的具体手段上,各国很大程度上都是类似甚至相同的,如警告、经济处罚和罢免。另外值得注意的是,在正式惩戒措施外,这些国家普遍存在一些非正式的惩戒手段,如私下的内部劝勉、告诫或协商处理等,而且非正式惩戒手段的运用频率远远高于正式手段。

  (作者单位:中国人民大学法学院)

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(责任编辑:任国凤)
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