完善行政执法机构协调运转机制

2018-06-28 15:42 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:胡仙芝 徐迅

  建设协调运转机制需要选择一条“观念再造—职能重塑—结构重组—流程再造—机制创新—技术更新—主体和文化融合”的改革路径。以此,确保综合行政执法机构改革到位,机构协调运转。

  党的十九大报告明确指出,要稳步推进机构改革与行政体制改革。而行政执法机构的改革是其中一个值得探索的部分。十九届三中全会对深化行政执法体制改革做出了专门规定,“根据不同层级政府的事权和职能,按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则,大幅减少执法队伍种类,合理配置执法力量”。在实践中推行这一改革,需要构建行政执法机构协调机制,确保综合行政执法机构的有效运转。

  统筹内部、纵向、横向协调

  协调的含义主要有:使合作、使配合、使运转,有效组合。行政管理学中的协调就是通过有效的组合方式使人、财、物等各种要素在共同的目标和管理中有效运行,以取得预定的目标和成果。在不同人、不同物、不同事之间的协调组合,实质是协调矛盾。行政机构之间的协调运转需要有一套制度和机制,使其实现计划、政策、工作、利益分配和人际关系的协调。

  协调机制往往涉及上下左右关系的处理和体制机制的设计及其安排。一般而言,一个机构内部最有效的是内部协调,一个系统内部的纵向协调也比较有效。跨部门跨系统的横向协调是对同级部门或者其他相关协作单位的协调。由于其异质性强,加之协调手段也比较有限,往往需要通过互相尊重、对等原则、合作共赢等实现。

  行政执法改革以专业领域为主设置统一的行政执法队伍,显然有利于增强内部协调。同时,这一方案明确了市场监督、生态环境、文化旅游、交通运输及农业农村等五大领域的执法队伍,并给每一支执法队伍明确了主管部门。这有利于充分发挥内部协调和纵向协调的体制机制,能提高机构的协调运转效率。此外,方案中明确提出了跨领域跨部门的横向协调的机制建设,即“继续探索实行跨领域跨部门综合执法,建立健全综合执法主管部门、相关行业管理部门、综合执法队伍间协调配合、信息共享机制和跨部门、跨区域执法协作联动机制。对涉及的相关法律法规及时进行清理修订”。这对指导我国下一步的综合行政执法改革有着重要的方向性意义。

  有学者提出理想的政府职能架构,即决策、执行、监督职能三分,以确保决策公正、执行高效和监督有力。然而,管理对象和管理业务方面又要求密切配合、无缝衔接。为此,对我国的政府职能重新进行配置,有着理论的可行性和现实的必要性。尤其是在执行环节,根据行政执法的业务相关性特点,以及行政执法资源的整合原理,要集中行使和综合配置行政执法权。推进综合行政执法体制机制改革,是下一步行政管理体制改革的一个主要方向和突破口。

  行政执法改革有三种调整方式,即在原有的执法机构基础上进行协作式综合执法;通过组建新的综合执法机构进行改革;各地正在不断探索和创新的其他模式。无论哪一种方式,目的都在于实现不同机构之间的各种协作。因此,关键在于建设机构协调运转机制。近年来,综合行政执法体制改革成为一些地方的改革创新领域。例如,四川成都、浙江嘉兴在整合执法队伍、提高执法效率方面做出了试点性改革。

  综合行政执法,又称“综合执法”,是我国行政管理体制改革的创新。其内涵主要是,由依法成立或依法授权的一个行政机关行使原来由两个或两个以上相关的行政机关所具有的行政权。具体说就是,通过依法建立新的执法主体,或依法授权一个原有行政机关合并相关行政执法权,实现行政执法权综合行使的一种新型行政执法体制。综合行政执法体制改革是对我国行政管理体制的完善,其目标是全面提高行政执法能力、权威和效能。

  行政管理控制思维

  转向行政治理服务思维

  协调运转机制建设是综合行政执法机构改革的关键。对此,需要选择一条“观念再造—职能重塑—结构重组—流程再造—机制创新—技术更新—主体和文化融合”的改革路径。以此,确保综合行政执法机构改革到位,机构协调运转。

  观念再造。以国家治理体系和治理能力现代化的观念指导政府治理改革,需要更新行政机关及其工作人员的行政思维、行政理念和执法理念。从行政管理控制思维逐步转向行政治理服务思维;同时,在法治政府建设目标中突出“严格规范公正文明执法”。

  职能重塑。政府职能的配置要更加符合科学管理的原则和高效廉洁的要求,将行政权的决策、执行、监督职能相对分离而又各自集中行使;注意职能配置的科学性、高效性和廉洁性;确保权力体系的有效、廉洁、合法、合规行使。

  组织重构(结构重组)。具体地说,就是推行机构改革。推行综合行政执法机构改革,要利用大部门体制思维和方法,减少横向协调的任务及难度。大部门体制下的部门管理领域与部门执法领域直接对应,有利于实现职能的有机统一。在设置科学合理的前提下,大部门内的综合执法将分别覆盖相关执法领域。如此,综合执法机构的定位、运行问题,与有关职能部门的关系问题等,也会随之解决。而且,机构运转协调也将由跨部门跨领域的横向协调为主,转为以系统内部和机构内部的纵向协调和内部协调为主。这样,协调运转机制建设的难度将降低,协调效果也会提高。

  流程再造。机构的协调运转机制之目的是确保各项工作的完成。综合行政执法的工作体现在专门的程序和行政流程中,要减少运转内耗,需要重新梳理和优化流程。以流程再造实现政府职能的合理区隔或有效整合,通过流程整合不同部门不同执法环节的无缝衔接,提高机构工作运转效率。流程再造可以打破以部门职能和分工为导向的流程设计模式,按照“公众需求”、围绕“结果”进行政府流程设计。这可以重新对组织内部分工、职务、工作能力需求、薪酬、绩效评量、管理者角色及策略等因素进行考虑,在政府组织重构的同时实行流程重组和程序的完善。流程重组可以充分运用并联技术和中心圆辐射圆技术,以部门联动代替按部门顺序操作,实现部门与部门之间的互动与协作。

  体制机制创新。目前,综合行政执法改革的基础是专业分工,因而不适合建立全能执法机构。而且,即便是大部门体制改革,缩小了机构的数量,同样少不了职权相分离、业务相合作的制度建设。这就需要创新和建立规范的公务合作制度,充分发挥综合行政执法的整体性优势。按照决策与执行相对分离的原则,综合执法机构主要承接职能部门的执法职能和权限,与相关职能部门之间有着密不可分的工作关系。处理好综合执法机构与相关部门的关系,需要在明确综合执法机构的性质和职责的基础上,建立全面而规范的公务合作制度。这一制度主要包括:规划编制合议制度、信息与资源共享制度、联合执法制度、行政协调制度、行政协助制度等。

  现代技术更新。信息共享制度不仅是一项协调机制,更是一种现代化技术的应用。基于政府职能架构下的行政执法协调,需要新技术的支持,激活以部门为单位的数据库、信息库。因此,建立信息共享互通联动机制,成为一种新的公务合作基础制度。职能配备、机构设置、资源调度以及人财物的整合都避免不了空间和时间的隔离,信息技术的应用则可以在虚拟空间和信息共享方面实现物理整合和无缝对接。在物联网技术、“互联网+”以及电子政务的服务中,行政执法中的协调体制机制需要把信息技术的利用作为基础平台。由此可以实现更加高效、便捷的综合执法,确保各行政执法机构的协调运转。

  行政执法队伍以及能力建设。行政执法能力现代化的最后落脚点在于建设一支高能力、高素质的行政执法队伍。一是强化业务能力培训,加强综合执法机构和人员的业务能力建设。按照或参照公务员标准,对行政执法人员进行录用和管理。同时,加强综合执法人员的业务培训,建立持证上岗制度;配备与执法任务相匹配的装备和设施,提高执法人员的法律素质、业务素质和执法水平。二是简化和优化流程,确保执行的合规性和准确性。三是采用技术手段,强化采证能力和信息沟通能力。四是抓好配套改革,如建立综合执法的专项经费,严格执行处罚与收缴分离的法定原则等。

  (作者单位:中国行政体制改革研究会研究部;《管理世界》经济研究院)

  本文案例分析

  在协调机制建设方面,成都综合行政执法体制改革都不同程度、不同侧重地运用了大部门制的内部协调、纵向协调以及横向协调等不同方式。当然,在实际协调方面还有需要解决的各种问题。

  成都市本级的城市管理综合行政执法体制改革重点探索的是机构整合和法律法规统一整合。2001年,根据《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》(国办发〔2000〕63 号),经由四川省法制办报国务院法制办批准,成都市成为试点城市之一。改革范围限定于锦江、青羊、金牛、武侯、成华和高新区,其主要措施是成立城市管理行政执法局(以下简称“市执法局”)。该机构成立于2002年,集中了市级层面6个部门的7大项与城市管理相关的职能,统一行使城市市容和环境卫生管理、市政基础设施管理等领域的行政执法权。此时,集中的均为行政处罚权,市执法局适用一般程序查处案件,原行政主管部门不再行使这些权力。

  2006年,成都市城市管理局成立,挂成都市城市管理行政执法局的牌子,后者的全部职能划入城市管理局。与此同时,市执法局的职权也从行政处罚扩充到监督管理及其他行政执法事项。2014年9月,在成都市政府机构改革中,又再次“依法规范行政权力运行,严格规范行政处罚自由裁量权”。本次机构调整中,成都市城市管理局更名为成都市城市管理委员会,挂成都市城市管理行政执法局的牌子,并推动和鼓励基层政府因地制宜进行探索创新。

  成都市所属的彭州市综合行政执法“一队一办”改革,更加侧重于平台建设与部门协作。2014年10月16日,彭州市综合执法改革正式启动。其以综合行政执法中心为载体,成立了市综合行政执法管理办公室(“一办”)和市综合行政执法大队(“一队”),并与市政府法制办一起共同入驻彭州市综合行政执法中心。其中,市综合行政执法管理办公室负责统一管理、协调执法力量;市综合行政执法大队从33个行政执法部门(公安除外)抽调59人组成,集中行使除公安以外的行政处罚权;市政府法制办全程对全市所有行政执法活动进行监督。

  这一改革取得了一定的成效。在行政处罚方面,做到了规范线索管理、统一办案标准;做到了强化案件审核、严格案件把关;做到了一个执法中心、全程便民办理。在行政执法队伍建设方面,按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则,成立了四个综合执法队,重点在交通运输、食品药品安全和工商质监等领域推行综合执法。同时,合理配置执法力量,执法队伍混岗使用,实现了行政处罚案件快速反应、快速处理。而且,还建立了常态化工作衔接机制。市综合行政执法大队和各行政执法部门之间建立案件线索移送、配合办案等工作衔接机制,确保了对违法行为查处的无缝衔接。

  成都市武侯区的综合行政执法体制改革更强调队伍综合和执法工作的协调一致。2008年,成都市委、市政府将武侯区确定为行政管理体制改革试点区。一方面,在全区开展了以转变政府职能为核心、以提高行政效能为目标的“大部门”制改革。另一方面,在全区开展了以体制机制创新为手段,以健全基层治理机制为重点,以“大科室”制改革等为主要内容的街道综合管理体制改革。

  按领域综合执法改革。2006年,武侯区一是整合市容环境管理与城市管理行政执法职能,成立城市管理执法大队,在区城市管理局挂“城市管理行政执法局”牌子。二是整合文化、广播电视、新闻出版、体育、旅游领域的执法职能,成立了文化市场综合执法大队。三是整合运政、路政、海事等行政执法机构及职能,成立区交通行政执法大队。

  推进街道综合执法改革。2008年,武侯区在街道办事处设立综合执法队,整合综治维稳、城市管理、卫生、劳动、环保、安监、食品药品监督执法职能,按照属地管理原则,开展执法工作。在涉农街道成立交通秩序管理大队,“三合一”整理交警、巡警和城管执法力量,探索拓展综合执法范围。

  就侧重点而言,成都市本级的改革始于城市管理相对集中处罚权试点,因此,仅限于城市管理领域,尤重行政处罚权的集中。彭州市和武侯区均突破了城市管理范畴,彭州市侧重于综合行政执法机构的建设,而武侯区则侧重于重点领域和基层(街道)行政执法力量的整合。

  就改革结果而言,成都市本级的改革基本实现其目标,市执法局是合法的独立执法主体,不过,其改革的领域相对窄。彭州市对行政执法力量的整合范围广、力度大,“一队一办”整合了除公安以外所有行政执法部门的行政处罚权和行政执法人员。但是,“一队一办”不是独立的执法主体,现有的改革实质上是对行政执法内部流程的优化与规范。武侯区的改革夯实了重点领域和基层(街道)的执法力量,尤其提高了街道对行政执法力量的统筹协调能力以及对社会问题的应对能力。然而,由于缺乏建制化的综合行政执法机构,综合执法更多地体现为协调领导小组牵头下的各职能部门执法队伍的联合执法。

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(责任编辑:阮益嫘)
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