英国大法官司法职能的变迁

——以管理主义运动为背景

2018-07-09 10:52 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:王婧

  大法官(Lord Chancellor)是英国政制中最为古老和重要的职位之一,中世纪时是地位仅次于坎特伯雷大主教的王室重臣;在现代社会,大法官是联合王国的司法首脑,同时兼任内阁成员、上议院议长和枢密院成员等职。然而,在布莱尔执政期间,大法官结束了长达千年的身兼多职的历史,变为专司司法管理的行政官员,引发朝野关注。这一改革的外部推动力显而易见,1998年《人权法》将《欧洲人权公约》纳入英国法,大法官身兼多职与《欧洲人权公约》相冲突。但是内因常常为人忽略,1970年代以来兴起的“管理主义”(Managerialism)运动,加剧了英国司法管理中司法与行政面向的内在紧张,使得协调二者关系的大法官左支右绌、顾此失彼。

  对大法官司法职能提出挑战

  管理主义,又称为“新公共管理”(New Public Management),是1970年代在新西兰、澳大利亚、英国、美国等国的公共管理改革实践基础上形成的理论范式。最早提出管理主义概念的胡德(C. C. Hood)认为,管理主义的内涵包括如下方面:(1)公共部门向职业化管理的转变;(2)标准与绩效测量;(3)产出控制;(4)公共部门单位的分散化;(5)竞争;(6)私人部门管理的风格;(7)纪律与节约。管理主义的核心理念是将管理私人部门的市场理念应用于公共部门,以克服传统官僚体制下公共管理的无效率、缺乏参与性以及合法性下降等问题。

  英国是欧洲最早开展管理主义运动的国家,1970年代希思政府的行政改革可以视为管理主义运动的先声。在保守党执政的18年间,管理主义运动席卷了英国几乎所有职能和层级的公共部门。尤其是撒切尔夫人执政期间,政府推进激进的私有化措施,引入市场竞争机制,通过“雷纳评审”“财政管理创议运动”和“《下一步》报告”等手段,提高公共服务的效率。工党首相布莱尔继续推进管理主义运动,但步调放缓,依据“第三条道路”的理念,分阶段实行其“现代化政府”的改革策略。

  管理主义运动兴起之前,作为联合王国的司法首脑,大法官的职能主要包括两个方面:一是任命法官,维护法官的利益;二是作为法官审理案件,比如主持审理上议院和枢密院司法委员会受理的案件。设立于1885年的大法官部(The Lord Chancellor’s Department)是协助大法官履行司法职能的政府部门。这一时期,大法官部的工作人员很少,到1960年才16位,多是职业律师出身,无需通过公务员考试选拔,工作方式多为协商而不是行政命令。

  1970年代之后,管理主义运动逐渐对大法官的司法职能提出了挑战,这一挑战始于大法官部职能的扩展。1971年《法庭法》建立了统一的英国司法行政管理体系。在此之前,行政人员配备、办公设施维护等司法行政事务由各法院自行管理。到1993年,除了上议院和专属大法官管辖的法庭之外,英国法院的司法行政事务统归大法官部管辖。此外,在1948年开始负责民事法律援助的基础上,大法官部于1989年开始负责刑事法律援助。职能扩展的后果是,大法官部成为一个人员众多(2000年已超过2万人)、预算支出庞大的政府部门。在此过程中,管理主义的影响逐渐显现:控制成本、提高效率与改善消费者(诉讼当事人)的服务体验,成为大法官部优先考虑的工作目标;对工作人员的选拔日益重视行政技能而不是司法经验。

  上述变化对于大法官司法职能的挑战体现于两个方面:一是大法官的主要精力放在管理大法官部上,对法官任命的参与日益形式化,作为法官审理案件的数量也开始下降;二是大法官的工作方式日益行政化,法官对于大法官的职业认同感下降。由于身兼多职,大法官本是司法部门和行政部门之间的连接点和矛盾缓冲器。然而管理主义运动兴起之后,大法官对司法和行政关系的协调作用下降,甚至不仅不维护法官的利益,反而成为行政施压司法的渠道,引起了法官的强势反弹。一个典型的例证是,1993年,大法官麦凯勋爵(Lord Mackay)以导致案件积压为由,禁止雇佣上诉法庭(EAT)为上诉人举行口头预听证,甚至不惜以庭长职位相威胁。庭长伍德(Wood J.)认为允许听证属于法律授权,有助于司法公正,坚决拒绝“以符合(大法官)行政目的的方式履行司法职能”,甚至为此提前退休。

  司法与行政的张力和平衡

  大法官司法职能面临的挑战,反映了现代社会司法管理的两个面向——司法与行政之间的张力。司法面向保障法官独立审判以实现司法公正;行政面向保障司法机关的正常运转,对效率有要求。二者的价值取向有所差异,但都为司法管理所必需。二战之后,英国社会的发展尤其是管理主义运动的兴起,强化了司法管理中的行政面向。其中的原因主要有两个方面:一是社会利益冲突纷繁复杂,虽然法官不断增加,但“案多人少”的压力如影随形。二是福利国家政策之下,国家权力扩张,法院体系的集中化加速展开,大法官司法管理的内涵与外延大大拓展。管理主义在公共服务领域中以市场机制替代官僚体制,并不表明国家权力的退场,相反意味着国家权力因为效率的提高而进一步得到强化。在行政面向强势发展的背景下,法官不仅恪守独立审判的价值,而且从1960年代开始践行能动的司法进路,对行政权力进行司法审查。司法与行政之间的张力达到前所未有的状态,使得需要兼顾二者的大法官处于“制度上的精神分裂”状态。

  所以,布莱尔政府对于大法官的改革不仅是引入外来规范之后的顺应之举,更是平衡司法管理中司法与行政张力的必然选择。虽然2003年布莱尔政府一度宣布废除大法官,但最终的改革是保留职位,分化职权,让“行政的归行政,司法的归司法”。根据2005年《宪法改革法》,大法官除了继续监管和使用国玺之外,仅为保障法院运作的行政官员,由首相任命,对首相负责。大法官不再兼任上议院议长和联合王国的司法首脑——前者由上议院全体成员选举产生;后者的职权分由王国各个组成部分的首席法官履行。大法官不再作为法官审理案件,对法官任命仅有形式上的推荐权,而不再有决定权。2007年司法部成立,大法官的部分司法行政职能——民事法院、法庭与家事法的听证,刑事司法政策、监狱和缓刑——有了执行部门。

  分拆职权纾解了大法官左支右绌的困境,却并未消除造成司法与行政之间紧张关系的根源。当司法首脑不再具有大法官的古老尊荣与政治权威,法官如何应对管理主义所强化的行政权力,在复杂多元的现代社会中守护基本价值与个人权利,将是所有试图延续英国法治传统的人必须直面的问题。

  (本文系国家社科基金项目“英国上议院司法权研究(1876—2009)”(13CFX017)阶段性成果)

  (作者单位:华东政法大学科学研究院)

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(责任编辑:阮益嫘)
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