设立国家监察委员会的法理说明

2018-07-09 10:55 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:于海生

  2016年11月25日,全国人大常委会通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》,决定在试点地方建立监察委员会作为专门监察机关,从而将我国的监察体制从行政监察体制转化为独立的监察体制。党的十九大报告中,习近平总书记明确提出“要健全党和国家的监察制度,组建国家、省、市、县的监察委员会,制定国家监察法,依法赋予监察委员会职责权限和调查手段,用留置取代‘两规’措施”。今年第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》,其中第124条明确规定:“中华人民共和国设立国家监察委员会和地方各级监察委员会。”从此,国家监察委员会依法成为中国的最高监察机关,各级地方监察委员会成为行使国家监察职能的专责机关。监察体制改革是我国国家机关改革的重要组成部分,监察委员会是反腐败的专门机关,其地位与一府两院平行,监察委员会的设立对我国国家机构体系将产生重大影响,由此产生一系列的宪法和法律问题,已经通过宪法修正案及制定国家监察法得到初步的解决。

  国家刑事司法权科学合理配置的结构性前提

  第一,原来的检察机关权力配置不够科学,通过设立国家监察委员会,将职务犯罪调查权优化。随着监察委员会的设立,以及2018年3月20日监察法的施行,职务犯罪(包含职务违法)的调查权已经予以明确规定,而将检察权定位于为保障和实现公共利益而设置的以公诉权为核心的系列权力。监察法通过后,2018年5月9日出台的刑事诉讼法修正案草案中,将第十八条改为第十九条,第二款修改为:人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪,可以由人民检察院立案侦查。对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件,需要由人民检察院直接受理的时候,经省级以上人民检察院决定,可以由人民检察院立案,这应该是监察委员会和检察机关关于调查(侦查)权的更加科学的配置。

  第二,通过修改宪法和刑事诉讼法,制定国家监察法,赋予各级监察委员会职责权限和调查手段,用留置取代“两规”措施,彻底解决了职务犯罪调查权的归属。我国以往执行的是党纪和法律的“二元反腐治理结构”,在这一框架下,轻微腐败行为由纪检监察主导调查处理,严重腐败行为由司法机关主导处理。实践中,很多腐败案件的查处由纪检监察部门牵头,若发现涉嫌犯罪则移送司法机关依法处理。在刑事诉讼程序中,对于党员干部的腐败犯罪案件主要由检察机关管辖。这就涉及纪检监察部门将腐败犯罪案件移送检察机关的问题。在我国现行体制下,纪检在查办党员干部腐败案件中承担着“组织协调”职能,这是否意味着对于纪检监察部门移送的案件,检察院必然立案、提起公诉?而在“依法治国”的背景下,司法机关在对刑事案件的处理中居于中心地位,它应当严格按照法定程序和标准决定是否立案、起诉、定罪量刑。因此,对于纪检监察部门移送的腐败犯罪案件,检察机关不必然予以立案。而通过设立各级监察委员会,并通过修改宪法、刑事诉讼法以及制定国家监察法和监察委员会组织法等,并且将纪检委与监察委合署办公,将科学地解决“二元反腐治理结构”中存在的无法解决的矛盾。符合党的依法治国、依法从严治党的治国方略,在制度上彻底解决了依法依制度反腐的问题,可以将纪检监察的权力关进制度的笼子。

  设立各级国家监察委员会的逻辑自洽

  首先,设立国家监察委员会,是习近平新时代中国特色社会主义法律思想的具体表现,党的十八大以来,习近平关于法治的论述,代表了我党对社会主义法治建设问题的全新认识。他强调,要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,不断开创依法治国新局面。在党的十九大报告中,习近平又具体提出了在国家、省、市、县建立国家监察委员会的制度设计。习近平总书记的法治思想,丰富了中国特色社会主义法治理论的内容,指明了中国特色社会主义政治发展道路的方向,是中国共产党坚持道路自信、理论自信、制度自信的最充分体现。

  其次,中国的法律学者也提出建立自主型法治国家的理论,如顾培东教授在《中国法治的自主型进路》一文中认为,时至今日,我国社会中始终存在着一种依恋和崇尚西方法治模式的思维偏向。把西方法治模式当作我国法治的摹本和示范这种思维偏向,与我国在法治创立阶段借用域外经验的客观需求结合于一体,从而形成了一种偏重于学习和借鉴西方法治理论和制度的追仿型法治进路。然而,在法治推行30年后的今天,追仿型法治已显示出明显的局限和缺失。因此,我国应当走自主型法治进路,其实质就是把解决中国实际问题、实现有效的社会控制与治理的要求,渗透到法律及其运作的整个过程之中,从而形成与中国国情相适应的法治体系。

  最后,国家监察体制立法的路径应当选择“先总后分”的立法逻辑,如江国华教授认为,监察立法工作是监察体制改革的核心内容所在,不仅关涉国家监察法体系之构建,也涵括了修宪、释宪和相关法律修改等内容。在立法逻辑上,至少需要出台《国家监察委员会组织法》《国家监察法》和《国家监察程序法》三部法律,才能完成国家监察委员会的基本建构。笔者认为,鉴于目前已经完成了国家监察委与地方各级监察委的机构设置,所以,在立法逻辑上应当选择分步走的办法,即在修改宪法并出台《国家监察法》后,再制定《国家监察委员会组织法》和《国家监察程序法》等。

  设立国家监察委员会的程序正当性说明

  美国联邦最高法院大法官道格拉斯有一句广为人知的名言:“权利法案中的大多数条款都是关于程序的规定,这并不是没有任何意义的。正是程序决定了法治与人治之间的主要区别。”因此,我们说只有那些公正的、具有正当性根据的程序是法治与人治得以区分的标志,法律程序的正当性决定了法律制度整体的正当性,只有那些具有价值的合理性,并且人们对它予以接受和信任的科学的程序设计,才能决定法律制度是否具有正当性。而法律程序正当性的标准,按照学者的一般理解,就看它是否具有工具性、公正性和经济性的特质。所谓工具性,是指程序在实现实体所承载的价值目标方面的有用性和有效性;所谓公正性,也叫法律程序的正义性,即程序本身所具有的内在品质,总之,要符合正义、秩序、安全等价值的决定或者结果;所谓经济性,是指刑事诉讼程序的设计和运用应当符合经济效益的要求,即用较少的人力、物力和时间获得最大的成果。

  习近平总书记及党中央在全面总结中国法治发展三十年进路的基础上,结合我国政治经济思想文化的实际,提出了建设具有中国特色社会主义法治国家的总体目标。而国家监察委员会的建立既是法治国家建设顶层设计的具体体现,更是在从严治党、制度反腐的背景下所作的制度建构。这一国家机构的产生,将在程序的正当性方面尤其是程序的公正性以及经济性方面开创一个前所未有的善法良治局面。这必将对我国的制度反腐起到前所未有的重要作用,以保证中国模式法治国家的进一步推进,从而实现依法治国的伟大战略构想。

  (作者系天津社会科学院法学研究所研究员)

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(责任编辑:阮益嫘)
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