夯实改革理论基础聚力破解改革难题

新时代人民法院深化司法体制综合配套改革研讨会成果综述

2018-07-11 04:04 来源:法制日报 作者:李承运

  7月5日,“羊城杯”新时代人民法院深化司法体制综合配套改革研讨会在广州举行。与会代表部分法院代表围绕司法体制综合配套改革的路径与方向,落实司法责任制的重难点问题,改革创新的前沿性问题进行深入探讨。

  一、坚持正确路径方向,准确把握司法体制综合配套改革内涵与体系

  中国人民大学教授陈卫东认为,司法体制综合配套改革是全面落实依法治国、建设法治国家的必然要求,是实现国家治理体系、治理能力现代化的必由之路。推进综合配套改革,在方法上需要强化顶层设计,由中央拿出总体方案;在内容上要坚持问题导向,针对前期改革的现实问题提出改革举措,如完善法官员额制改革,合理组建审判团队、规范审判监督管理、科学推进内设机构改革等问题。

  四川大学教授顾培东认为,当前需要从根本认识上厘清法院的建构和运行模式是法官个体本位还是法院整体本位。从法律规定、制度构建和实践运行来看,我国是法院整体本位,改革方向应当是从院庭长主导下的整体本位转向以法官为主导的整体本位。在这一基本前提下,法院内部一定是机构化、组织化、系统化甚至是科层制的组织,应当更加注重对整体资源的综合运用,因此在充分放权的同时,必须对个别审判活动和过程进行有效的监督管理。如果简单教条化地强调去行政化,片面理解“审理者裁判、裁判者负责”,很容易将司法责任制改革引向歧途。司法体制综合配套改革,应当重点塑造审判权运行、监督管理、支持保障三个体系。

  二、加大改革探索力度,深入开展司法体制综合配套改革的具体实践

  上海市高级人民法院研究室主任顾全提出,上海作为全国唯一一个司法体制综合配套改革试点地区,在审判权力运行、司法职权配置、诉讼制度改革、深化繁简分流、标准化诉讼服务、人员分类管理、建设智慧法院、优化司法环境等八个方面进行了积极探索,主要经验是:着重处理好顶层设计与实践探索、整体统筹和重点突破、内部改革与外部协同、改革推进与科技助力几个方面的关系,注重各改革领域和举措之间的协同推进和协调衔接,切实发挥改革的系统集成效应。

  三、精准聚焦改革问题,着力解决全面落实司法责任制的重点与难点

  研讨会结合当前改革面临的重难点问题,设置完善还权与监督的统一;统筹内设机构与新型审判团队建设,健全初任法官养成机制和强化法官助理的配备培养三个主题单元,开展了深度交流讨论。

  (一)如何实现还权与监督的并重统一

  清华大学教授何海波认为,司法责任制改革不是去审判监督管理,面对海量的案件,需要转变监督管理方式。首先要区别内容性质,监督管理的对象是程序性问题而非实体裁判。其次是明确责任的界限,如果让院庭长对案件承担无限责任,院庭长自然就会要求有无限的权力,就不可能真正实现还权到位。

  江苏省高级人民法院研究室主任孙辙认为,司法责任制改革还权的对象不是法官个人,而是独任庭、合议庭等法定审判组织。根据我国法律规定,依法独立作出裁判的主体是法院,而非法官,院庭长依职责进行监督管理具有合法性和正当性基础。

  重庆市第四中级人民法院院长孙海龙认为,落实司法责任制,还权于法定审判组织是符合司法规律的正确改革方向,决不能走回头路。实现还权与监督的统一,要做到放权不放任、监管不越位。具体而言,一是要重视案例的指导作用,推动类案强制检索,约束法官的自由裁量权;二是要加强案件评查和司法问责,强化事后监督;三是要深化司法公开,补强横向监督和外部监督,形成倒逼机制;四是要明确监督管理责任清单和台账,划清权力和责任边界,破解“权力在法官、责任在法院、压力在院庭长”的现实困境。

  浙江省台州市中级人民法院院长王中毅认为,必须高度重视司法责任制后可能发生的廉政风险转移问题,同步配套完善相应的监督制约机制。例如,推进审判团队、合议庭定期轮岗交流制度;建立案例指导库和推行类案强制检索制度;建立以办案流程监管为核心的司法风险防控平台;落实以错案评鉴为核心的案件评查机制和问责机制。

  (二)如何统筹内设机构与新型审判团队建设

  四川大学教授龙宗智认为,统筹内设机构改革和审判团队建设,应注意三个问题。一是内设机构改革应当适应贯彻司法责任制和加强审判监督管理的双重要求,要保持一定的监督管理层级,明确监督管理节点,确定监督管理主体和责任;二是内设机构改革应当原则保留院、庭两级监督管理,防止一级管理模式导致管理负担过程、管理面过宽、院庭长职责混淆、监督管理缺位的情况;三是内设机构改革要妥当处理审判庭与审判团队关系,以及审判团队内部关系,既要防止审判团队变为新的管理层级,出现团队内部行政化,也要防止因审判团队的分散化,导致监督管理碎片化。应当在人员较多的法院保留审判庭,将其作为审判监督管理的基本单元,保持监督管理适度的集中性。

  天津市高级人民法院研究室主任赵文艳认为,推进内设机构改革,精简数量是基础,职能优化是关键,应当重点考量三个方面的因素。一是加强专业化分工和协作,明确不同庭室的案件管辖范围,并配套完善分案机制和绩效考核指标;二是保持科学的管理幅度,保障领导数量与机构规模大小相匹配;三是科学设置定员标准,以团队类型为基础合理配置员额法官及辅助人员数量,员额法官对辅助人员工作可以进行统筹调配。

  北京市高级人民法院司改办主任赵瑞罡认为,推进审判团队建设过程中,需要积极推进扁平化、柔性化和流程化。在审判团队运行过程中,要积极运用组织决策理论相关成果,防止形成固化的群体性思维,制定完善案件评议规则,保障决策机制的科学性。

  上海市第二中级人民法院副院长阮忠良认为,内设机构改革推动审判业务庭室的大量合并,原来的团队组建模式需同步进行完善,其核心在于两个方面,一是扁平化管理,强化审判管理办公室和专业法官会议作用的监督管理作用;二是专业化建设,在区分审判领域的基础上,根据案件性质、案由、法官审理专长等因素,组建各类专业化审判团队。

  (三)如何配备培养法官助理,完善初任法官养成机制

  广州大学教授董皞认为,员额法官养成的基础是法官遴选制度。改革后,初任法官的产生应当适用优选制,而非到期选任制。在遴选过程中,要坚持党管干部、考察和考核相结合、分工分层考察、遴选委员会审议、公开留痕五个原则。遴选机制需进一步统一化、制度化、法定化,最好以立法形式推动建立国家层面的遴选规则。

  暨南大学副教授方斯远认为,从法学教育的角度看,培养学生理解适用法律、分析确认事实的实操性司法技能非常重要。最高人民法院建立法律实习生制度的成功经验表明,法学教育和法官养成必须有效衔接,搭建形成法院与学校的互动交流平台,形成科学系统的培养体系和机制,实现法律理念、职业操守和司法技能的代际传承。

  最高人民法院政治部法官管理部副部长刘峥认为,员额法官的养成和培养需要有系统思维,解决好法官和法官助理怎么来、怎么培养、怎么发展问题。在法官员额比例相对固定的前提下,初任法官的产生需以法官的动态交流退出为前提,只有“当退则退”,才能实现“应入尽入”。法官逐级遴选制度是上级法院产生法官和下级空出员额的重要机制,需要在完善相关待遇保障配套制度基础上进入实质性运转,才能带动法官选任制度有序推进。

  四川省高级人民法院政治部法官处副处长李瑶认为,目前法官养成机制和选任制度还存在三个方面的问题。一是法官助理入额机会有限。法官助理选任法官面临着未入额法官、本院法官助理、上级法院法官助理三个群体的竞争,存在群体性焦虑,并已出现流失现象;二是上级法院法官助理职业吸引力不足,逐级遴选的制度设计导致新招录人员理性选择到基层法院任职,而不愿多走“弯路”;三是上级法院法官来源堪忧。目前逐级遴选制度的配套待遇保障未同步完善,上级法院法官岗位不具备职业吸引力和竞争优势,逐级遴选制度推进阻力较大。

  湖南省长沙县人民法院院长何文哲认为,员额法官遴选要坚持考核考试相结合,并以考核为主,将具备办案能力的人遴选到员额法官队伍中。要以更开阔的思路考虑法官助理的配备培养问题,积极拓展聘用制法官助理、在校大学生或毕业生担任实习法官助理、实习律师到法院担任法官助理等多种渠道,使不同类别人员能够各得其所、各展所长、各取所需。

  本次研讨会为理论界、实务界搭建了良好的沟通交流平台,形成了丰富的理论成果和实践参考,为人民法院进一步深化司法改革起到重要支撑推动作用。

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(责任编辑:任国凤)
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