美国高利贷法的存废之争

2018-08-27 16:34 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:宁子昂

  高利贷法是美国20世纪最重要的金融消费者保护法,其通过对最高借贷年利率的限制,保护金融消费者。在美国独立前,受欧洲宗教以及高利贷法的影响,各殖民地州便就借贷年利率作出了限制。现代高利贷法源于20世纪初。为了遏制不断恶化的高利贷现象,各州以亚瑟·哈姆(Arthur Ham)起草的《示范小额借贷法》为范本,纷纷制定高利贷法,要求放贷人需向州政府申请牌照,但是放宽了对最高利率的限制。20世纪上半叶,高利贷法的适用极为普遍并对遏制高利贷的发展发挥了巨大作用。但近几十年来,高利贷法却日渐衰落。

  存废之争的缘起

  20世纪中叶以来,美国出现“信贷大爆炸”,通过借贷买房、买车等的信贷方式融入人们生活。但高利贷法却成为新兴信贷业的巨大障碍。这是由于各州设置的利率限制过低,不足以吸引放贷人提供更多的信贷。为发展多样的信贷市场,1950年之后,各州立法机构及法院制定了许多高利贷法的豁免条款,其中包括豁免小额贷款、零售分期贷款以及来自信用合作社等受政府优待的金融机构的贷款等。

  1978年,美国最高法院就马奎特国家银行诉首家奥马哈服务公司(Marquette National Bank v. First of Omaha Service Corp.)一案的判决加剧了高利贷法的衰落。该案认为,全国性银行可以按照该银行总部所在州的标准收取利率。也就是说,全国性银行只要将总部设在利率上限较高的州,便可将这一利率适用到该银行所在的其他州。该判决是对各州高利贷法的致命打击。1980年代初期,特拉华州、南卡罗来纳州以及犹他州等为吸引银行业务,彻底废除了利率限制。随后,1980年出台的《存款机构放松管制与货币管制法》允许州银行享有与全国性银行同样的权力。自此,高利贷法不再适用于银行。80年代之后,对高利贷的放松管制延伸到其他借贷领域,其中影响力最大的是发薪日贷款。这类贷款不需审查借款人的信用记录,借款人只需提供工资证明,即可获得贷款。经统计发现,这类贷款的数额通常是325美元,借款周期为两周,需支付52美元的费用。这一费用换算成年利率为400%,远超各州的最高利率上限。虽然美国80%以上的州还存在高利贷法,然而,高利贷法实际适用的范围很小。随着高利贷法的衰落,学者们就该法的存废展开了激烈讨论。

  废除高利贷法促进借贷市场自由发展

  自由主义学者及经济学家认为高利贷法阻碍了自由市场的发展,他们主张废除高利贷法。从19世纪开始,以边沁、密尔为代表的自由主义学者推崇契约自由。他们认为,借贷双方有权自主决定借贷利率,政府制定高利贷法会带来低效率并干涉人们的自由。古典经济学家认为,在自由竞争的信贷市场中,贷款成本(利率)是通过贷款的供需关系决定的。在这一市场中,借贷双方可以通过平等自愿的协商,达到贷款成本的均衡状态,并实现资源的最优分配以及市场参与者整体福利的最大化,而政府的外在干预,则会打破这种均衡,并对社会的整体福利产生负面影响。

  根据法律经济学的理论,评判法律规定的好坏不能仅靠立法目的,更重要的是反思法律的实施是否实现了立法目的。如果高利贷法能起到限制借贷成本的作用,那么穷人应当可以用更低的成本获得贷款。然而,反对高利贷法的学者认为,该法不仅不能降低反而会增加贷款成本。这是由于限制最高利率会促使高风险的借贷市场变成地下交易。放贷人会要求借款人支付额外费用以应对被发现的风险。同时,美国资本市场投资选择较多,禁止高额利率会促使放贷人拒绝高风险借款人,而仅向低风险借款人提供贷款或者选择其他投资方式,从而极大限制了需要信贷的人获得贷款的机会。

  关于高利贷法的实证研究印证了上述理论推测。虽然有的实证研究指出,高利贷法会降低平均借贷利率。然而,更多的研究表明,高利贷法只会显著降低具有高风险借款人获得信贷的几率。学者丹尼尔·比列加斯(Daniel Villegas)发现,平均借贷利率的下降是由于高利贷法施行后,信贷市场排除了高风险借款人。但是,可以获得信贷的借款人支付的利率并未下降。还有学者的实证研究表明,不受高利贷法规制的高利贷,例如发薪日贷款,不仅满足了借贷人的合理经济需求,而且提高了社会福利。克里斯托弗·彼得森(Christopher Peterson) 发现,发薪日贷款能够满足低收入人群应对短期经济困难的需求。如果高利贷法也适用于发薪日贷款,那么这些信用记录较差的低收入人群将无法获得任何贷款,从而严重影响他们的正常生活。此外,亚岱尔·摩尔斯(Adair Morse)将存在发薪日贷款与不存在这类贷款形式的社区进行对比。他发现,在遇到自然灾害后,存在发薪日贷款的社区中,住房贷款破产率、偷盗率以及疾病发病率比没有这类贷款模式的社区低许多。也就是说,发薪日贷款这类高利贷形式有助于社区应对意外事件,从而增加社会福利。

  经济学家普遍认为,高利贷法不仅不能发挥保护金融消费者的功能,而且会对信贷市场的自由发展带来不利影响。同时,各主要工业化国家早就废除了高利贷法,因此,美国也应当直接废除高利贷法。

  高利贷法的存在价值:道德观念的支持及社会福利的增加

  尽管目前废除高利贷法的呼声很强,美国多数民众仍支持该法。这主要是基于人们朴素的道德观念及宗教信仰。高利贷行为一直就被视为不道德行为。同时,《圣经》禁止向穷人发放高利贷,其中的《以西结书》描述,为了钱财放贷等同于勒索和谋杀类重罪。除此之外,支持高利贷法的学者认为其对保护金融消费者仍具有重要意义。

  从市场失灵的角度来看,在自由的信贷市场中,放贷人相对于借款人来说具有更优势的谈判地位,这可能会促使放贷人设置较高的利率。对高利贷的规制可以纠正借贷双方的不公平地位。同时,在信贷市场中还存在信息不对称问题。大多数放贷人非常了解信贷市场,而借贷人则对这一市场了解较少。借贷人尤其无法准确了解贷款利率,或者他们为获得相关信息需要花费很高的搜索成本。高利贷法则可以有效地帮助借贷人获取关于借贷利率的信息,从而减少信息不对称,提高经济效率。

  学者爱德华·格莱泽(Edward Glaeser)与何塞·施可曼(Jose Scheinkman)提出,高利贷法产生以及持续存在的一个重要原因是它发挥着“社会保险”的功能。高利贷法通过降低贷款成本,可以有效地将钱财从对其具有较低边际效用的放贷人手中转移到对其具有较高边际效用的借款人那里。那么,对于遇到临时财务危机的人来说,较低的贷款利率能使他们更容易地渡过经济难关,从而为这些借款人提供了一种社会保险。

  根据行为经济学家的理论,人们在为未来做计划时,通常会乐意延迟满足,放弃较小的、早期的奖励以换取更大的、之后的奖励。但是,他们在做眼前决定时,则会放弃长远的好处来换取眼前的满足。根据这一理论,借款人更容易被眼前的满足吸引而累积大量债务。高利贷法通过为借款人提供更多信息,帮助只为眼前利益的借款人更慎重地决定是否贷款以及选择何种贷款模式,从而减少他们被债务缠身的几率。还有的行为经济学者指出,金融市场提供信息的方式会极大地影响人们的选择。例如,就发薪日借贷而言,其借贷利息是按两周计算的,利率通常为15%左右,但是换算成年利率则是400%左右。这两种不同的利率表现形式极大地影响着借款人的认知。借款人可能会错误地认为15%的利率不高,从而做出轻率的决定。高利贷法可以通过对利率表现形式的规制,帮助借款人做出更理性的决定。

  高利贷法的衰落毋庸置疑,由于其目前规制的范围极为有限,因而无法充分发挥保护金融消费者的功能。不过,由于多数民众仍支持高利贷法,短期内该法不会被废除。然而,高利贷法也不会有更大发展。近年来,美国国会议员提出的关于复兴高利贷法的法案均以失败告终。关于高利贷法的存废之争已经持续几十年,在可预见的未来,这种争论还会继续。

  (作者单位:中国人民大学公共管理学院)

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(责任编辑:阮益嫘)
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