我国土地执法的难题与出路

2018-08-27 16:51 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:张焱

  目前,我国已经形成了以《土地管理法》《土地管理法实施条例》《违法土地管理规定行为处分办法》等法规、规章和规范性文件为主的土地法律体系。但某些地方政府基于经济发展的考虑,往往对于土地违法行为采取默认态度,这种状况理应得到改善。土地执法的本质是行政主体依法行使公权力,实现立法机关所预设的利益调整,从而达到利益的平衡。立法机关作为民意代表机构,其所制定的土地法律应是公共利益的最大体现,土地法律的执行应以实现公共利益为最大价值导向,但在现行的财税体制和官员考核体制下,土地执法困境的表象是土地执法主体的执法不力,但其深层次的根源在于土地利益的冲突。

  土地执法体制

  2006年,国务院下发《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》,在全国建立土地督察制度,国土资源部向地方派驻9个国家土地督察局。土地管理执法体制一直在沿着加强中央对地方土地管理执法的监督力度,集中统一行使执法权的方向而前进,以减少地方政府对土地执法的干预,避免法律和中央的政策落空。土地监察制度的这一意图显得尤为明显,在省级以下实现土地管理机关的垂直管理之后,再由国土资源部向省级人民政府派出土地督察。同时为减少地方人民政府“俘获”派往各地的土地督察,实行跨区域派驻土地督察。

  从制度规范方面,目前并无法律法规对土地督察的明确授权,在制度运行过程中难免影响其功能的发挥。从土地督察制度的背景来看,主要是为了解决在中央和地方土地政策目标不一致的情形之下,如何保证地方政府严格依法进行土地管理的问题。中央政府与地方政府土地政策目标的不一致加剧了土地执法中的“地方保护主义”,而中央政府和地方政府之间存在严重的信息不对称,中央政府无法及时发现、查处地方大量存在的违法用地案件。因此,跨区域派驻土地督察就是为了中央政府及时收集违法用地信息、监督检查法律实施状况。根据《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》的规定,土地督察发现违法、违规行为问题后,不是移送有关部门查处,而应向地方政府提出整改意见。但违法、违规行为能否制止,对提出整改的意见能否最终落实,令人怀疑。此外,虽然派驻各地的土地督察是跨区域的,减少了地方政府对土地督察“俘获”的可能性,但随着派驻的土地督察与地方政府之间逐渐熟悉,对土地督察自身如何监督必然成为关键的问题。

  土地违法问责亟待法治化

  在对土地违法行为实行问责的同时,土地违法问责机制法律规制的不足也逐渐暴露出来。首先,问责对象不明确。现行规定主要追究的是地方政府主要领导和分管领导的责任,但在土地违法问责机制运行中,存在地方党委和政府负责人、正副职之间、不同层级问责的界限模糊问题。其次,问责的主体仍局限在行政主体内部,无法跳出自我监督的陷阱。现行土地违法问责的主体包括任免机关、监察机关和国土资源行政主管部门,仍主要是依靠上下级层级的监督。追究土地违法责任,上下层级之间的信息不对称,导致土地违法问责的追究难度加大,只能单纯依靠土地卫片执法检查来追究责任。再次,土地违法问责力度过轻,难以达到预防违法行为的效果。土地违法行为处罚力度过小,导致违法行为的成本与收益严重不成比例,影响土地问责制的法律效果。最后,土地违法问责作为行政责任的一种追究方式,并没有与刑事责任的追究进行很好的衔接。实践中较多的案件以追究行政责任为最终处理结果,并没有严格依法追究刑事责任。行政责任与刑事责任之间缺乏有效的责任衔接机制。

  提高土地法律的认同度

  土地法律良好实施的重要前提是获得包括政府在内的行为主体的真正认同,形成以激励为核心的耕地保护机制。对土地法律的认同,需要在土地法律制度的价值理念和制度设计方面遵循利益平衡的理念。当前的财政分权之下,中央政府和地方政府要实现财权和事权的合理配置,改变地方政府的财政收入过度依赖土地出让金的畸形状态。经济发展和耕地保护这对矛盾同样要获得利益的平衡,让为全社会利益承担耕地保护任务的农民能获得利益补偿。此外,官员考核指标应进一步科学设定,改变单纯依赖经济发展速度为唯一的指标。在利益的不断动态平衡之下,土地法律的认同意识会逐步增强,土地法律的实施状况会有良好改观。

  重塑土地督察制度和执法手段

  在土地执法体制改革方面,土地督察制度所存在的诸种问题,源自该制度本质上仍然属于“政府自我克制”的土地管理模式。但在土地法律实施过程中,现实并不符合这一假定前提,土地管理中存在严重的信息不对称,部分违法行为极具隐蔽性,中央政府与地方政府之间在土地法律政策的实施上具有很大的不一致,土地执法领域存在很大的代理风险。土地督察制度在此过程中应定位为在行政监察和其他内部监督之外设立的行政机关内部监督。这在一定程度上有利于中央政府收集土地违法信息、监督地方政府落实土地法律情况。

  关于土地执法手段,建议在《土地管理法》的修订中赋予国土资源主管部门强制执行权,以增加土地执法的权威性。对土地违法行为的查处仍应遵守行政法治的原则,不能一味追求结果而舍弃程序正义。土地执法的特殊性在于,一旦违法事实既成,则违法占用的土地难以恢复原状或者违法成本极高。从提高土地违法的执行效率效果来讲,国土资源主管部门在作出行政处罚后,行政相对人不履行的,应及时强制执行,以保障土地法律的严肃性。对此问题的解决,并不是简单地赋予国土资源主管部门强制执行权,因为在土地执法中必然涉及行政相对人的财产权益,应给予行政相对人权利救济的渠道。

  完善土地违法问责机制

  首先,厘清土地违法问责与耕地保护共同责任之间的关系。耕地保护共同责任不是不区分不同主体职责而追究连带责任,而应是在耕地保护职责明确的前提下,更多的主体参与到耕地保护的秩序治理中。我国耕地保护的共同责任主体应该包括各级党委、政府、政府中涉及土地的相关主管部门等,但在具体土地违法问责时,应结合各自职责,追究违法责任。党委和政府主要承担的是领导责任,城乡规划、发展改革、国土、农业、林业、建设、房产等行政主管部门应根据部门职责承担耕地保护责任。其次,在行政违法问责的主体上,应加大地方人大机关对土地违法行为的问责力度。在耕地保护共同责任机制中,除国土资源主管部门之外尚有地方各级政府和其他行政主管部门需承担耕地保护的职责,仅依靠上级国土资源主管难以真正落实土地违法问责。地方各级人大应对耕地保护的状况听取政府汇报,对符合违法问责条件的进行问责。再次,在问责法律规范文件制定中,应进一步具体确定违法问责的裁量标准,避免问责的力度过轻,而达不到问责的法律效果。同时,实现违法问责和刑事责任追究标准的有效衔接,土地违法行为达到刑事责任的立案标准,不可以行政责任追究代替刑事责任。最后,健全土地违法问责的程序。问责程序是由立案调查、决定、执行、申诉、复议等一系列相互联系的环节构成。土地违法问责制度的法治化同时亦要注意严格依据法定的程序实施违法问责,避免问责中的恣意行为。同时,通过问责程序的法治化,保护问责对象的合法权益,为其提供相应的救济渠道。

  (作者单位:西南政法大学经济法学院、重庆市渝中区人民法院)

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(责任编辑:阮益嫘)
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