环境公益诉讼主体资格探析

2018-09-26 16:19 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:卢佩

  随着现代社会的高速发展,人们在享受先进科技所带来的巨大生活便利的同时,也承受着环境污染、生态危机等负面影响。保护环境已然成为时代的主题。通过不同诉讼制度的设计使不同主体参与到生态环境的恢复与治理中,是缓解环境危机的有效路径。在我国现有的法律框架下,根据因环境污染而遭受损害的利益的种类不同,环境诉讼可以区分为私益诉讼和公益诉讼两种。在私益诉讼形态下,因环境污染和生态破坏导致自身权益受到侵害的公民、法人或其他组织可以根据《民事诉讼法》第119条直接向人民法院起诉,其本质在于保护当事人私法上的利益。在公益诉讼形态下,尽管不存在具有直接利害关系的法律主体,但造成与不特定多数人利益紧密相关的环境污染和生态破坏,其本质在于维护受到侵害的环境公共利益。为救济私人利益而提起的环境侵权诉讼可采取单独诉讼、共同诉讼或代表人诉讼的方式进行,与其他传统诉讼模式并无差别,在此并不赘述,本文叙述重点将聚焦于环境公益诉讼。

  2012年《民事诉讼法》第55条首次以立法形式确立民事公益诉讼制度,但将民事公益诉讼原告的适格范围确定为法律规定的行政机关、社会组织和人民检察院,自然人个人并不具备公益诉讼主体资格。2014年新修订的《环境保护法》第58条进一步将社会组织限定在“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记、专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”的范围之内。按照民事诉讼传统理论,原告需作为特定法律关系的相对方而与诉讼案件的实体内容发生直接的利害关系,构成原告适格的一般标准。而《民诉法解释》第284条将“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”排除在公益诉讼的起诉条件之外。笔者认为,此举更多的是从证据提供角度进行考量,即在公益诉讼中,原告无需再证明自己与本案有直接利害关系,而只需提交有社会公共利益受到损害的初步证据即可。换言之,原告本身即是公众的一个组成部分,当公众利益受损时,原告作为受害群体的组成部分而存在直接利害关系,同时因法律授权而成为“社会公共利益”的代表,行使的是自己的请求权,无需借助诉讼担当理论获得诉讼实施权。从比较法的角度来看,德国团体诉讼(Verbandsklage)实施权在法教义学归类上到底属于行使“本身所享有的纯粹实体法上的请求权”,还是基于法律特殊授权,“以自己的名义代他人行使请求权实施诉讼的诉权”(诉讼担当),依然存在争议。

  自2015年7月起,最高人民检察院在13个省市区开展为期两年的检察机关提起行政公益诉讼试点活动,并于2017年6月被正式纳入《行政诉讼法》。该法第25条第4款规定,在生态环境和资源保护领域如果出现“负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,造成国家和社会公共利益受到侵害”的情形,检察机关应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,检察机关可以向人民法院提起行政公益诉讼。但该条文将提起行政公益诉讼的主体限定在检察机关,将自然人、社会组织排除在外,不得不说是此次行政诉讼法修改的一大缺憾。德国环境团体诉讼包括自然保护法上的团体诉讼和环境救济法上的团体诉讼两大类,在性质上隶属于行政诉讼,而非民事诉讼。从这个层面来看,德国环境团体诉讼制度的成功经验,或许可以成为构建中国环境行政公益诉讼的有益借鉴。

  德国传统行政诉讼原告资格取决于所诉诸司法的不利行政行为是否直接侵犯个人主观权利。任何个人或团体都不天然具备“公共利益卫士”的合法身份。为弥补相关行政机关在自然环境保护领域执行力不足的缺陷,2002年德国联邦政府在《联邦自然保护法》(BNatSchG)中将团体诉讼引入环境领域。环境团体诉讼的提起需符合以下四个条件(§ 64 BNatSchG):(1)提起诉讼的环境保护协会需经联邦法律或某些州法律所认可;(2)存在与本法相关环境保护目的相违背的情形;(3)所诉的不法行政行为必须在该协会章程所载明的宗旨和职责范围之内;(4)该协会需之前已经参与到其所诉行政决策的先前行政决定程序当中,即已在该行政程序中充分发表意见或者该发表意见的机会被行政机关剥夺。符合上述条件,该环境保护协会即以“自然”的权利的事务管理者的身份参与诉讼。仍可看出,《联邦自然保护法》所建立的团体诉讼仍被限制在较小范围内。为全面履行其在《奥胡斯公约》(Aarhus-Konvention)中应承担的条约义务,德国于2013年修改《环境救济法》(UmwRG),将自然保护领域里环境团体诉讼的原告资格规定扩展至整个环境保护领域。

  从《行政诉讼法》所规定的环境行政公益诉讼适用范围来看,检察机关的起诉行为仍是为了督促行政机关履行环保监管义务,而这并未脱离民事公益诉讼的逻辑框架,重心依然放在对环境破坏者的责任追究上。事实上,在环境保护领域私权利“惩罚—救济”功能的实现上,检察机关在信息来源、专业程度、行事效率等方面相对于民间环保组织并不具有天然优势。而对与环境保护相关的行政行为的监管,如将对环境产生重大影响的行政决策的制定等,检察机关的监督在我国恰恰处于一个缺位的状态。对已发生的环境污染、破坏事件所造成的损害无疑需要成熟的公益诉讼机制予以救济,而对于环境决策初期的信息公开、公众参与,同样需要诉讼机制予以保障。在这方面,德国环境行政公益诉讼的运行或许可以为我们提供一种不一样的思路。

  (作者单位:对外经济贸易大学法学院)

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(责任编辑:阮益嫘)
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