定明捷:提升政府执行力 推进政策执行

2018-09-27 17:06 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:定明捷

  从演进的视角来看,政策执行可以视为一种不断尝试、纠偏和学习的交互行动的过程。因而,判断政策执行的效果应将其置于一个相对长的时间段来评估。将我国的政策执行及其效果纳入演进视角,改革开放以来在经济发展、人口控制、民生改善等领域获得的进展表明,我国的政策执行是富有成效的。其中,政府发挥着主导作用,体现了较强的学习能力、调适能力和纠偏能力。

  其一,提高学习能力,保障政策执行质量。政府要重视学习、勤于学习,并不断提升学习能力。这不仅体现在对决策制度、机制、规则和程序等方面的不断完善,还体现在对革命传统中宝贵经验的吸收借鉴。

  政策质量通常被视为影响政策执行的重要因素,可以通过政策的明晰性、合理性和协调性等方面体现出来,高质量政策的出台与决策科学化、民主化、法治化密不可分。20世纪90年代以来,决策科学化、民主化和法治化越来越受到我国政府重视,对完善决策程序、指导政策制定、保障政策效果具有显著的作用。十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出,“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”,确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。以此为依据,一批配套制度得以迅速出台,民主的、科学的决策制度和程序逐渐形成,并不断完善。同时,各种形式的座谈会、听证会和咨询会等逐渐成为政府决策的标准配置,社会公众和社会组织积极参与政府决策的各个阶段。

  先行试点、总结推广是从革命传统中吸收借鉴的宝贵经验之一,通过把理论与实践相结合,将其转化为有益的政策实践。科学化、民主化、法治化是保障政策质量的重要环节,然而,政策的合理性和可行性仍然有待实践的检验。“试点”具有学习、调适、消除分歧、减少成本等作用,是通过在摸索中学习、控制风险、调整政策目标和工具的有益尝试。把“试点”当作一种学习途径,不仅要总结其中的成功经验,也要不断改进不完善的方面。为了鼓励“边干边学”的实践精神,党的十八届六中全会提出“建立容错纠错机制,宽容干部在工作中特别是改革创新中的失误”。

  其二,完善调适能力,引导政策执行行为。目前,大多数领域的政策执行任务都由地方政府承担。政策开始执行之后,由于可能存在信息不对称和利益冲突,需要在具体的执行过程中根据执行效果对政策进行调整。这就对政府的调适能力提出了要求,政府要接受新信息、学习新知识、尝试新方法,不断改进对政策的执行。我国各地存在着差异,为保障政策执行效果,地方政府在执行政策过程中,可具有一定限度的灵活性。同时,中央政府也要采取干预措施,引导地方政府执行政策。

  通过巡视、督察、检查等方式掌握情况、收集信息。2014年,国务院办公厅发布《关于进一步加强政府督促检查工作的意见》,从督促检查的总体要求、主要任务、工作机制、工作制度、组织领导五个方面,对整个督查体系建设,尤其是各级政府在督查工作中的职责定位,提出了更为明确和具体的要求。除了正常的监督功能以外,这种方式还能发挥“赋能”“帮扶”和“激励”作用。一方面,可以帮助地方政府更好地了解政策背景、领悟政策精神;另一方面,也可以协助地方政府解决政策执行中遇到的困难。另外,根据收集和反馈的信息,中央政府还可以进行针对性的政策调整和优化。

  尽管这种方式能够使中央政府收集更多的信息,但是仍存在监督成本高等问题。为此,中央政府总结以往的监督经验,采取鼓励社会监督、推动第三方评估等方式加强对地方政府的监督。

  针对地方政府多任务代理、量化与非量化任务并存的特征,一般认为,对地方政府行为的引导应该遵循“激励平衡”原则,鼓励其在各项任务中较为均衡地分配资源和注意力。在具体实践中,“激励平衡”在某种程度上与倾斜完成“中心工作”或“重点工作”的要求不能完全匹配。因而,可运用目标管理责任制,通过目标分解、指标构建、定期考核和奖惩的方式将地方政府的注意力引导到那些具有“刚性”要求的政策任务上。同时,按照“激励相容”的原则,运用项目制、专项资金引导、调动和激励地方政府行为推进“非刚性任务”的完成。

  由于一些政策涉及多部门协调合作,由此产生了打破部门壁垒的需要。虽然可以通过大部制改革,将部门间协调转变为部门内协调,但是协调问题并没有彻底解决。于是,越来越多具有议事协调性质的领导小组被建立,用于协调地方政府和部门之间的关系。以上这些举措充分表明政策执行过程并非一成不变,根据政策问题的变化、制约因素的转变,可以进行灵活应对和调整,体现了较强的调适性。

  其三,强化纠偏能力,提升政策执行效果。除了通过对政策进行调适调动地方政府的积极性,中央政府还可以选择切换政策执行轨道,转换政策执行结构。通过采取“去分权化”、垂直管理的方式推进政策执行,将职能和权力上收。垂直管理是我国政府管理中的一个特色,主要针对重要的政府职能部门。这可以强化中央政府的宏观调控能力,提升政策执行机构的专业性和使命感。20世纪90年代中后期以来,中央政府积极推进了税收、工商、国土资源等领域的省内垂直管理。例如,2016年为了提升环保政策执行的效果,中央政府启动了试点工作,将环保机构监测监察执法置于省内垂直管理的框架之下,并提出在2020年之前实现全国省以下环保部门按照新制度高效运行的目标。

  改革开放40年取得的成功与各种政策的有效执行密不可分,要总结值得推广的成功经验。同时,进一步提高政府执行力也要重视并积极解决随之呈现的一些问题,妥善处理有效性和合法性的关系,拓宽公众参与渠道,减少政策执行成本。

  (作者单位:华中师范大学公共管理学院)

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(责任编辑:阮益嫘)
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