环境行政执法与刑事司法的衔接

2018-10-25 17:04 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:侯艳芳

  环境刑事犯罪不同于传统的人身财产犯罪,环境侵害行为具有复杂性和隐蔽性,相关查处需要具备环境保护专业知识,一般公众不易察觉;环境侵害后果具有公共性和渐进性,环境污染与破坏的因果关系不易判断。因此,环境刑事犯罪案件的查处除了依靠被害人或者其他相关人员的报案、司法机关直接发现线索等方式,更应当特别重视环境行政执法过程中发现的犯罪线索。对于严重侵害环境法益案件查处的关键在于做好行政执法与刑事司法的实体衔接,即协调环境行政违法与刑事司法在行为构成和处罚方面的规定,将环境行政执法时发现的犯罪行为依法及时移送刑事立案。

  我国环境行政违法成本较之于刑事犯罪成本总体而言较低。如果行为人没有通过侵害环境法益进而造成对公共安全的侵害危险而成立危害公共安全类的犯罪,较之于环境侵害造成的严重后果,环境刑事犯罪的成本也不高(例如,污染环境罪的最高刑期为七年有期徒刑)。尽管对于是否有必要在现有刑罚的基础上加大对环境刑事犯罪的处罚力度问题,理论与实务界一直存在争议,但是必须看到,刑罚具有剥夺环境侵害行为人继续实施严重环境侵害行为能力的功能,对于已经实施严重环境侵害行为的行为人和其他潜在主体具有重要的威慑作用。因此,有必要将应由环境刑法调整的侵害行为准确归位,做好环境行政执法与刑事司法的实体衔接,充分发挥刑罚对环境法益的保护功能。

  看得见的经济效益与看不见的环境问题

  环境行政执法过程中刑事案件的移送存在“行政处罚案件多、移送立案侦查少”的突出问题,这是由多种因素共同决定的。一般情形下,环境问题是经济发展的衍生物,环境污染与资源破坏之后果的承担者是不特定的,而通过经济发展受益的主体具有特定性。经济发展的直接受益主体和间接受益主体、私人受益主体与权力受益主体往往会强调看得见的经济效益而漠视其带来的环境问题,而上述受益者往往具有地域性的决策权与话语权,会利用其权力阻碍行政案件向刑事司法移送。因此,侵害后果囿于某一地域的环境侵害,其行政执法与刑事司法的实体衔接问题尤为突出。

  环境行政执法过程中刑事案件移送难问题突出。环境行政执法的常态是对环境侵害行为进行违法处理,一般缺乏移送环境刑事司法的专门知识和专业人员,在尚未建立完善且具有可操作性的环境行政执法与刑事司法实体衔接机制的情形下,环境行政执法难以发现刑事犯罪问题。环境行政执法主体承受着地方政府强调经济发展、社会稳定重于环境保护的外部压力,同时面对着环境侵害主体的刻意俘获,即使在环境行政执法过程中发现涉嫌犯罪的案件,因其具有内部消化的压力而缺乏外部移送的动力。

  行为构成与处罚维度

  行为构成问题事关查处的环境行政违法行为是否构成刑事犯罪。环境行政违法与刑事犯罪的行为构成具有质和量两方面的差异。二者行为构成质的差异主要体现在违法构成要件与犯罪构成要件的要素不同。以污染环境为例,污染环境违法行为的认定对行为主体的主观方面并无明确要求,而污染环境犯罪行为的认定则要求主体的主观方面必须为故意。二者行为构成量的差异主要体现在刑法将具有加重后果或者特殊情节的环境违法行为规定为犯罪。例如,破坏性采矿罪较之于破坏性采矿违法行为要求“造成矿产资源严重破坏”,而非法采矿罪较之于非法采矿违法行为要求“情节严重”。环境行政违法与刑事犯罪行为构成质和量的差异决定了二者的实体衔接既要重视定性方面犯罪成立要件的区分,也要明确定量方面犯罪后果与犯罪情节的增加。环境行政执法主体缺乏刑事司法专业知识,对于环境刑事犯罪的成立要件不熟悉,加之已有刑法规定和司法解释对环境刑事犯罪的加重后果或者特殊情节难以穷尽规定,导致环境行政执法过程中刑事案件移送难。

  处罚问题是指查处的环境行政违法行为构成刑事犯罪时行政处罚与刑事处罚的衔接适用。《行政处罚法》第七条规定,“违法行为构成犯罪,应当依法追究刑事责任,不得以行政处罚代替刑事处罚” 。这一刑事优先原则的确立有利于督促环境行政执法时发现的犯罪行为依法及时移送刑事立案。环境行政处罚不能替代环境刑事处罚,环境侵害主体即使受到了行政处罚,也不能排除刑罚的应然适用。尽管《行政处罚法》专门规定了行政违法与刑事犯罪处罚中人身罚与财产罚的折抵问题,但是司法实践中财产罚的折抵出现了倒挂现象,人身罚与财产罚折抵之外的行政处罚与刑事处罚关系应当如何处理等问题亟待解决。

  可能构成犯罪行为的类型化分析

  行为构成完善的关键在于,对行政执法过程中行政违法行为具备哪些行为构成要素可能构成刑事犯罪进行类型化分析。第一种类型为,在行政违法行为的基础上具备了较重的法益侵害后果而可能构成刑事犯罪的情形。例如,环境行政执法过程中发现行为主体实施了污染环境的违法行为,当造成2016年《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》规定的人身、财产或者生态损害后果的,应当移送刑事立案。第二种类型为,环境行政违法行为本身具备特殊情节而可能构成刑事犯罪的情形。例如,环境行政执法过程中一经发现在饮用水水源一级保护区、自然保护区核心区排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质的行为,应当移送刑事立案。第三种类型为,环境行政违法行为已经发生但不具备特殊情节,环境侵害后果虽未显现但是可能较为严重的情形。环境刑事犯罪的侵害后果进程缓急不同,相互作用机理复杂,对于环境侵害后果虽未显现,但是根据环境违法行为本身的特点,行政执法主体认为其侵害后果可能较为严重的,可以移送刑事司法。

  环境行政执法与刑事司法实体衔接中,刑法规定和司法解释关于环境刑事犯罪罚金刑的确定标准不明确,司法实践中科处的罚金数额差异较大,有必要通过司法解释明确环境刑事犯罪科处罚金的具体标准,并协调好环境行政违法科处之罚款与环境刑事犯罪科处之罚金的关系。另一方面,要协调人身罚与财产罚折抵之外的行政处罚与刑事处罚关系。在环境行政执法过程中发现犯罪行为后,对于不具有折抵可能性的责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照等行政处罚方法,在确定环境侵害行为行政违法时即可作出;对于可能与刑事处罚中的罚金、限制人身自由的刑罚等产生竞合的罚款、行政拘留等行政处罚,可以遵循“先刑后行”的原则,移送刑事立案等待刑事责任确定后再作处理。

  (本文系2017年国家法治与法学理论研究中青年项目“我国行政执法与刑事司法衔接问题研究”(17SFB3018)阶段性成果)

  (作者系山东大学法学院教授)

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(责任编辑:阮益嫘)
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