公共利益受到重大侵害危险检察机关可提起公益诉讼

2018-10-31 00:00 来源:检察日报 作者:卢金增 孙春德

  根据行政诉讼法规定,检察机关提起行政公益诉讼的要件之一为“国家利益或者社会公共利益受到侵害”,对于公共利益受到侵害的认定标准有两种观点:一是狭义侵害说,即行政公益诉讼需要确立客观损害标准,要求公共利益已经受到现实的侵害,不包括有被侵害的危险;二是广义侵害说,即公共利益已经现实受到侵害或者有重大侵害危险,均可提起行政公益诉讼。试点期间,实务部门普遍持谨慎办理态度,倾向于狭义侵害说。行政公益诉讼全面铺开后,为更好地维护公共利益、促进依法行政,笔者认为,只要公共利益受到重大侵害危险,检察机关就可以提起行政公益诉讼。理由如下:

  第一,行政公益诉讼具有事先预防性。公共利益受到重大侵害危险,而行政机关违法行使职权或不作为时,通过检察机关及时介入,督促行政机关依法履行职责,可以有效防止公共利益受侵害的现实发生,具有典型的预防性质,这与环境保护法(第5条)、食品安全法(第3条)等法律规定的预防为主保护原则相一致。例如,生态环境污染具有社会性、公共性、广泛性和不可逆性,一旦造成环境污染,想要修复到没有污染之前的状态,就目前科技、财力来说还存在困难,所以必须坚持预防为主、防治结合的环境保护方针。如果生态环境造成实际损害后,检察机关才介入,督促行政机关依法履行修复职责,可谓为时已晚,即使起诉后法院判决行政机关败诉,也很可能因为污染后果极其严重而无法消除。显然,这并不利于环境公共利益保护。因此,我们应将保护关口前移,把关注点聚焦在“防”上。比如《固体废物污染环境防治法》规定禁止在饮用水水源保护区建设工业固体废物集中贮存、处置的设施、场所,这是保护环境公共利益的禁止性规定。立法本意是禁止饮用水水源保护区内存在污染风险源,防止饮用水水源有被侵害的危险,最大限度保证社会公众用水安全。如果违反该规定,即可判断公共利益受到重大侵害危险,即使尚未出现饮用水水源被污染的实际损害后果,在相应行政机关乱作为或者不作为时,检察机关可以督促行政机关依法履职,如果拒不履职,就应当提起行政公益诉讼。

  第二,存在诉的利益,具有司法救济的必要性和实效性。行政公益诉讼中“诉的利益”,是指公共利益受损时,有通过司法诉讼方式予以救济的必要性和实效性。当公共利益受到重大侵害危险时,检察机关提起行政公益诉讼具有诉的利益,即有以审判方式促使行政机关消除侵害危险之必要性,并切实有效地避免公共利益受到实际损害。检察机关发现公共利益受到重大侵害危险后,针对行政违法行为发出检察建议,行政机关拒不改正时,只要符合法定起诉条件,检察机关即可提起诉讼,请求法院判决行政机关撤销、变更行政行为、督促依法履职或确认无效等,法院应当受理立案。

  第三,检察机关履行法律监督职责的必然要求。行政公益诉讼是检察机关法律监督的重要方式,以诉讼方式监督行政违法行为,保护公共利益。有观点认为如果采取广义侵害说,将有可能造成检察权对行政权的过分干预。其实这种担心是多余的,由于行政公益诉讼的诉前程序,检察建议已经将绝大部分案件过滤,起诉率较低,远没有达到需要担心的程度。从某种意义上看,检察建议其实是检察机关与行政机关的一个协商机制,方式较为柔和,能通过诉前程序解决的尽量解决,避免起诉到法院。检察建议不具有强制力、终局性,不会必然导致具体行政行为的停止、变更、撤销或无效,这是检察机关提起行政公益诉讼的特色,可以避免影响行政效率。行政机关针对检察建议的回复处理方式也比较灵活,既可以是解释内容,也可以是改正内容。检察建议作为诉前程序的价值,就在于可以避免检察权对行政权的过度干预。

  (作者单位:山东省人民检察院、山东省淄博市博山区人民检察院)

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(责任编辑:任国凤)
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