行政诉讼附带审查规范性文件典型案例

2018-10-31 00:00 来源:人民法院报 作者:人民法院报记者

  (三)典型意义

  根据《行政许可法》的规定,法律法规已经设定行政许可的,下级行政机关可以依法通过制定规范性文件的方式明确许可所具备的条件。行政相对人对该规范性文件提起附带审查的,法院围绕该规范性文件与法律法规的规定是否存在冲突,制定主体、制定目的、制定过程是否符合规范,是否明显违法等情形进行审查。规范性文件不存在违法情形的,应当在判决理由中予以认可,并在该案中进行适用。本案中,人民法院通过判决明确了国家对从事物业管理活动的企业实行资质管理的制度,物业服务企业中从事物业管理的人员应当根据有关规定取得职业资格证书,且满足相应的人数标准。同时明确为了更好地提供物业管理服务,物业管理人员除具备职业资质以外,还应当具备服务的稳定性。原市房管局作为物业服务企业资质的主管机关,根据上位法规定制定《新设立物业资质通知》,对《物业服务企业资质管理办法》中专职人员的认定标准进行了解释和细化规定,与《行政许可法》《物业管理条例》等法律法规的规定不相冲突。

  七、孙桂花诉原浙江省环境保护厅环保行政许可案

  (一)基本案情

  2015年3月17日,原浙江省环境保护厅(以下简称原浙江省环保厅)向孙桂花所有的小型越野客车核发黄色机动车环保检验合格标志,有效期至2015年6月。同年11月12日,孙桂花起诉要求撤销该标志,并对原中华人民共和国环境保护部(以下简称原环保部)制定的《机动车环保检验合格标志管理规定》(环发[2009]87号)进行合法性审查。同年11月19日,孙桂花提交机动车排放鉴定申请,次日该车经排气污染物检测,结论为合格,原浙江省环保厅为其核发了绿色机动车环保检验合格标志。

  (二)裁判结果

  浙江省杭州市西湖区人民法院一审认为,原浙江省环保厅核发环保标志的职权来自《中华人民共和国行政许可法》和《浙江省机动车排气污染防治条例》,而非环发[2009]87号文件。孙桂花提出原浙江省环保厅依据该规范性文件增设标志管理的主张,不能成立。环发[2009]87号文件系由原环保部颁发,内容关于统一全国环保标志标准,其中对核发绿色或黄色环保标志明确了一些技术标准,并未违反上位法的规定,孙桂花提出其不合法的主张不能成立。案涉车辆属于在国家环保部门发布的《环保达标车型公告》目录中无记录的车型,根据《浙江省机动车环保检验合格标志管理办法》及环发[2009]87号文件,应按机动车注册登记时间或采用技术鉴别方式核发环保标志。对行政相对人而言,核发黄色环保标志相较于绿色环保标志属于不利的行政许可,将受到相关区域通行限制。事后,案涉车辆经技术鉴别,实际符合核发绿色环保标志的条件,原浙江省环保厅核发黄色环保标志与事实不符。且原浙江省环保厅未告知孙桂花也可采用技术鉴别方式核发,有违正当程序。因案涉标志已于2015年6月到期,原浙江省环保厅也于2015年11月就案涉车辆核发了绿色环保标志,判决撤销被诉核发黄色环保标志的行为已无实际意义,遂判决确认违法。当事人均未上诉,一审判决发生法律效力。

  (三)典型意义

  人民法院在行政诉讼中对规范性文件附带审查时应正确把握审查方式,必要时可以征求制定机关的意见。为防治大气污染,全国各地逐步对黄标车进行治理淘汰,案涉机动车环保标志的核发及对原环保部制定的《机动车环保检验合格标志管理规定》进行的附带审查,不仅关系到车主切身利益,同时也关系到大气污染防治的民生大计。原环保部制定的《机动车环保检验合格标志管理规定》专业性和政策性较强,为更好地理解该文件的制定目的、依据及出台背景等,法院向原环保部发函了解情况,原环保部复函详细作了介绍。法院在听取了诉讼双方的主张及制定机关的意见,充分掌握信息后,作出审慎的审查结论。本案对合法的规范性文件予以适用,并对违反正当程序的环保标志核发行为确认违法,在保障行政相对人合法权益的同时,推动了环保标志的规范化管理。

  八、成都金牌天使医疗科技有限责任公司诉四川省成都市科学技术局科技项目资助行政许可案

  (一)基本案情

  金牌天使医疗科技有限责任公司(以下简称金牌天使公司)就已获得专利授权的雾霾治理机向四川省成都市科学技术局(以下简称成都市科技局)申报科技项目资助。2014年6月29日,成都市科技局根据其制定的规范性文件,认为金牌天使公司的申报中缺少审计后的财务报表和专项研发费用报表,对该申报作出退回修改的决定。金牌天使公司认为,其申报项目已成功申报四川省科技厅2015年科技支撑计划重点新产品研发项目,应自然具备成都市战略新兴产品的申报和资助条件,故成都市科技局退回补充修改的理由不能成立。同时,其认为成都市科技局制定的规范性文件违法,故诉请法院对其予以审查,并确认成都市科技局于2014年6月29日作出的退回修改行为违法。

  (二)裁判结果

  成都高新技术产业开发区人民法院一审认为,金牌天使公司所诉的行政行为,是成都市科技局因金牌天使公司未完整提交申请所需材料而无法进入实质审查程序的一项告知行为,可视为一种程序性行政行为。本案行政程序尚未进入对金牌天使公司申请事项的实体认定阶段,成都市科技局作出的审核告知行为并未产生是否给予金牌天使公司项目资助的法律后果,该程序性告知行为不属于实体上的行政行为,没有直接影响金牌天使公司的实体权益。同时,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条、第五十三条相关规定可知,当事人直接就规范性文件的审查向人民法院起诉不属于行政诉讼受案范围;行政诉讼对规范性文件的审查应当依附于案涉行政行为的审理而进行。因此,如果所诉行政行为不符合行政诉讼的受案范围,同时提起规范性文件审查的请求也不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中,金牌天使公司所诉审核告知退回修改的程序性行政行为不属于人民法院行政诉讼受案范围,故其请求审查并确认成都市科技局制定的相关规范性文件违法的诉请也不属于人民法院行政诉讼的受案范围,遂裁定驳回金牌天使公司的起诉。金牌天使公司不服提出上诉,四川省成都市中级人民法院二审裁定驳回上诉,维持原裁定。

  (三)典型意义

  规范性文件附带审查制度在促进公民权益保护、监督规范性文件的制定以及促进法治政府“科学立法”的进程具有积极的意义。在本案的审理中,人民法院明确,原告提起规范性文件的审查需符合“附带性”的原则。首先,审查对象的附带性,只有直接作为被诉行政行为依据的规范性文件才可能成为人民法院的审查对象;其次,审查模式的附带性,即对规范性文件的审查只能在针对行政行为合法性审查中附带提出;最后,审查结果的附带性,人民法院对规范性文件的审查是为了确认诉争行政行为的直接依据是否合法进而确认行政行为的合法性,经审查后确认该规范性文件不合法,处理方式为不作为认定行政行为合法的依据,并向规范性文件的制定机关提出处理建议,而不就规范性文件的合法性做单独判定。本案中,由于被诉行为不属于人民法院行政诉讼受案范围,故原告一并提起要求确认被告制定的相关规范性文件违法的诉请也不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

  九、毛爱梅、祝洪兴诉浙江省江山市贺村镇人民政府行政强制及行政赔偿案

  (一)基本案情

  毛爱梅与其夫祝洪兴系浙江省江山市贺村镇生猪养殖户。2015年5月31日,浙江省江山市贺村镇人民政府(以下简称贺村镇政府)与祝洪兴签订《生猪养殖场关停退养协议》,约定祝洪兴关停其生猪养殖场,不得在原址上再从事生猪养殖,彻底拆除占地374.3㎡的养殖设施,由镇政府给予其10元/平方米奖励。当日,贺村镇政府对拆除养殖设施完成验收,并于2015年7月23日将退养补助款转账支付至祝洪兴个人账户。2015年8月30日,贺村镇政府发现祝洪兴夫妇存在恢复生猪养殖的行为,向其发送《责令关停退养通知书》,责令其于当日无偿关停退养,并拆除栏舍。2015年9月1日上午,贺村镇政府发现仍存在生猪养殖情形,遂于当日下午组织对养猪场建筑进行强制拆除。祝洪兴夫妇因对贺村镇政府实施的强制拆除行为不服,提起行政诉讼,请求法院确认贺村镇政府的强制拆除行为违法,赔偿其各项损失408230元,并申请对江山市人民政府《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理的通知》(江政办发[2014]29号)进行附带审查。

  (二)裁判结果

  浙江省衢州市柯城区人民法院一审认为,祝洪兴与贺村镇政府签订的《生猪养殖场关停退养协议》中仅就拆除养殖场设施约定双方义务,并未就养猪场建筑的拆除进行约定,且随后双方义务均已履行完毕,故贺村镇政府在2015年9月1日实施的强制拆除行为并非履行协议内容。贺村镇政府在实施强制拆除过程中,未依照行政强制法的规定履行催告、告知、作出强制执行决定书等程序,属程序违法。但祝洪兴所主张的损失或非合法财产、或与强制拆除行为之间缺乏因果关系,不符合国家赔偿法等相关法律法规规定的赔偿情形,故不予赔偿。另,祝洪兴请求一并审查的江政办发[2014]29号规范性文件,经其当庭明确系认为该文件第三条第三款不合法,而该条款内容系对生猪退养相关补助的政策规定,非本案贺村镇政府实施强制拆除行为的法律依据,故决定不予审查。判决后,双方均未上诉。

  (三)典型意义

  本案再次明确了规范性文件附带审查制度中审查对象的附带性,即作为被诉行政行为依据的规范性文件才可能成为人民法院的审查对象。如果规范性文件不是行政机关实施行政行为的法律依据,那么人民法院将不予审查。以促进经济社会转型升级为核心目标开展的“三改一拆”“五水共治”等活动,是贯彻党的十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念的重要体现。对于严重影响生态环境的生猪养殖业开展整治提升,是生态文明建设的重要环节,环保部门和乡镇政府在其中发挥着主要作用。人民法院在审理此类行政案件中,一方面要依法审查行政主体的职权依据、法律依据和执法程序,对强制拆除等行为应严格审查其合法性;另一方面对于涉及赔偿的内容要依照国家赔偿法以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》等法律、司法解释中“合法权益”、直接损失、行为与损失之间因果关系等要素进行严格审查。本案中规范性文件并非行政行为作出依据,人民法院根据行政诉讼法的规定不予审查,明确了可以附带审查的规范性文件的法律界限。

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(责任编辑:任国凤)
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