在改革开放中创新发展的行政审判制度

2018-10-31 00:00 来源:人民法院报 作者:程 琥

  1978年党的十一届三中全会以来,对中国的法学研究和法治实践而言,最深刻变革之一莫过于行政审判制度的创立。作为“民告官”的行政诉讼制度在改革开放的大潮中应运而生,改革开放40年,行政诉讼制度走过了从无到有、从小到大、从弱到强的创新发展之路。改革开放为行政审判健康发展创造了良好条件,行政审判发展又为巩固改革开放成果,深化改革开放提供了坚实的司法保障。

  一、改革开放以来行政审判制度的发展和理念转变

  (一)从行政法制到良法善治

  改革开放以后,面对全面拨乱反正和建设社会主义现代化事业的艰巨任务,我国开展了大规模的立法工作,社会主义法制建设得到了恢复重建和快速发展。改革开放40年,中国特色社会主义法律体系已经形成,中国已在根本上实现从“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”到“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的历史性转变,各项事业发展步入法治化轨道。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出:“法律是治国之重器,良法是善治之前提。”党的十九大报告进一步强调“以良法促进发展、保障善治。”这一科学论断鲜明提出了良法善治在法治建设中的地位。在行政诉讼法的促动下,我国相继制定了多部重要法律、法规和司法解释,为行政立法、行政执法、行政救济与司法审查提供了法律实施依据。良法善治必然要求行政审判制度在推进法治国家、法治政府、法治社会建设,促进国家治理体系和治理能力现代化等方面发挥不可替代的重要作用。

  (二)从保障人身权、财产权到加强人权司法保障

  行政审判涉及人民群众生产生活方方面面,对于依法落实国家保障和改善民生政策、加强人权司法保障具有重要意义。一是从立案审查制到立案登记制,切实解决行政诉讼“立案难”问题。二是从保障“人身权”“财产权”到保障“合法权益”。保护好公民、法人和其他组织的财产权、人身权,同时保护劳动与社会保障权、受教育权以及公平竞争、信息公开、环境资源、社会救济等其他合法权益。对涉及公民人身自由的行政拘留、限制人身自由或者财产的行政强制措施作出明确规定,而且不断加强对产权保护力度,对涉及公民重大财产权益的征收、征用作出规定,并且积极适应人权司法保障新要求,将行政诉权扩大到涉及“合法权益”的广泛范围。三是从“行政相对人”到 “利害关系人”。伴随着行政权力的扩张与制约、公民权利的扩展与觉醒,不断拓宽原告资格范围,行政诉讼原告资格经历从行政相对人到利害关系人再到检察机关作为公共利益代表人的演进过程。四是从“维护”和“监督”行政机关依法行使职权到“监督”行政机关依法行使职权。加强对行政行为合法性的控制和监督,确保有理有据的人打得赢官司,打赢了官司的人权利能够得以实现。

  (三)从实现“个体正义”到保障各类市场主体合法权益

  改革开放之初,为吸引外商投资,改善投资环境,保障外商投资企业合法权益,加强了对行政权力的监督。1980年的中外合资经营企业所得税法是改革开放之后第一部规定行政诉讼救济制度的法律。1982年的民事诉讼法(试行)为人民法院依法审理行政案件提供了法律依据,1982年的宪法关于中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告、检举的权利,由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有依照法律规定取得赔偿的权利的规定,为建立行政诉讼制度提供了宪法依据。在1989年颁布的行政诉讼法中,明确把认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权纳入行政诉讼受案范围,从而保障企业按照市场要求依法自主经营。并且,在最高人民法院制定的相关司法解释中,明确了联营企业、中外合资或者合作企业的联营、合资、合作各方的原告主体资格。中国加入世界贸易组织(WTO)是行政审判制度发展的一个重要里程碑。入世首先是政府入世。中国积极履行加入WTO的承诺要求,推动行政行为从权力导向型向规则导向型转变,这进一步推动行政审判制度发展。2014年修正的行政诉讼法进一步把公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权,认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争以及行政协议案件纳入受案范围,切实加强产权司法保护,保障各类市场主体合法权益,促进经济社会健康持续发展,促进法治政府和政务诚信建设。

  (四)从政府守法到全民守法

  行政审判既是法治政府的重要保障力量,又是法治政府的重要推动力量,在法治政府建设中,承担着重大的历史使命和政治责任。一是严格司法审查标准,不断加大对行政权的司法监督力度,对行政机关违反法定程序的行为依法确认违法,对行政机关不依法履行职责的依法确认违法或责令限期履行,对行政机关侵权造成损失的依法判决赔偿,切实监督行政机关依法行政。二是提升“关键少数”运用法治思维和法治方式能力,从“告官不见官”到行政机关负责人出庭应诉转变。三是加大法治宣传力度,从个案司法公开到把公开庭审打造成全民共享的法治公开课。落实好“谁执法谁普法”的普法责任制,推行法官以案释法制度,让典型案件依法公开处理成为全民法治教育课,让法治成为全社会的思维方式和行为模式。

  (五)从跨区划管辖到跨区划法院

  在三大诉讼中,行政案件原则上由被告行政机关所在地法院管辖,行政审判可能受到当地行政机关干预,容易形成“诉讼主客场”现象,为此党的十八届三中全会提出“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”,党的十八届四中全会提出“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院”。习近平总书记指出:“全会决定提出,探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。这有利于排除对审判工作和检察工作的干扰、保障法院和检察院依法独立公正行使审判权和检察权,有利于构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局。”2014年11月新修订的行政诉讼法第十八条第二款规定,经最高人民法院批准,高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区划管辖行政案件。这一规定为行政诉讼跨行政区划管辖改革提供了充分的法律基础。按照中央统一部署,人民法院积极探索建立与行政区划适当分离的行政案件管辖制度,通过提级管辖、异地交叉管辖、相对集中管辖等多种形式,探索各具特色的管辖制度改革,取得明显成效。2014年12月28日、12月30日,上海市第三中级人民法院、北京四中院作为全国首批跨行政区划法院改革试点挂牌履职以来,集中管辖行政案件取得了积极成效,行政相对人对法院审判活动的信任感和获得感进一步增强,极大地提升了行政审判的司法公信力。

  二、行政审判创新发展的基本经验

  改革开放以来行政审判取得显著进步,积累了宝贵经验。一是必须坚持把党对法院工作的绝对领导作为行政审判工作始终沿着正确方向前进的根本政治保证。二是坚持把服务党和国家工作全局作为行政审判工作的指导思想。三是坚持把公正与效率作为行政审判工作的生命线。只有坚持公正与效率相结合,行政审判工作才能赢得当事人和社会的依赖与尊重,司法的公信力和权威才能真正建立。四是坚持把正确处理监督和支持的关系作为全面发挥行政审判职能的重要原则。行政审判不仅要加强对行政行为的监督、纠正违法行政行为、依法维护广大人民群众的合法权益,还要依法支持合法行政行为、支持行政机关依法行政,维护正常的行政管理秩序。五是坚持把改革创新作为推动行政审判工作向前发展的不竭动力。六是坚持把建设一支正规化、专业化、职业化的过硬法官队伍作为确保行政审判事业持续发展的重要基础。七是坚持把营造良好司法环境作为行政审判健康发展的必要条件,积极构建行政与司法良性互动机制。

  三、期待与展望

  习近平总书记指出:“改革开放是一场深刻而全面的社会变革,每一项改革都会对其他改革产生重要影响,每一项改革又都需要其他改革协同配合。”改革开放40年,我国行政审判发展已经到了历史拐点,加快建设公正高效权威的社会主义司法制度,重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题,当前重中之重是深入推进行政审判体制改革,尽快在行政法院、跨区划法院或者跨区划管辖模式中进一步明确改革目标和方向。新时代行政审判必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,紧紧围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的目标,充分发挥职能作用,着力解决在行政审判体制机制、方式方法、思想观念、队伍素质能方面存在的诸多不适应问题,全面推进行政审判体系和审判能力现代化,不断提升人民群众获得感、幸福感、安全感,为法治国家、法治政府、法治社会一体建设发挥重要职能作用。

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(责任编辑:任国凤)
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