中立战略与蒙古国对外安全战略选择

2017-08-11 09:10 来源:《当代亚太》 作者:Saikhansanaa Khurelbaatar

  作者:清华大学国际关系学系博士研究生 Saikhansanaa Khurelbaatar

  摘要:蒙古国自1924年建国至今,在对外安全战略上先后选择了“一边倒”外交政策的结盟战略,“多支点”外交政策的平衡战略以及成为“永久中立国”的中立战略。相比建国初期选择的“一边倒”外交政策的结盟战略,民主改革时期选择的“多支点”外交政策的平衡战略更具有优越性,它不仅使蒙古国从完全依赖于某一国家的困境中解脱出来,而且还使蒙古国的国内经济、政治以及军事实力得到大幅度提升。由于毗邻大国和域外大国关系紧张导致蒙古国威胁感知上升,从而在2015年调整其对外安全战略、选择中立战略成为永久中立国。其主要目的是在不得罪两个邻国的基础上,最大限度地保留与“第三邻国”的关系,以有效的永久中立国身份获得他国对其安全上的保障。

  关键词:中立战略 永久中立国 威胁感知 蒙古国对外安全战略

  —、问题的提出

  2015年9月8日,蒙古国总统查希亚.额勒贝格道尔吉在其总统官方网站上发表了一篇题为《一个中立的蒙古国》①的文章,首次公开提出蒙古国应成为“永久中立国”的倡议,并且于2015年9月29日在联合国大会上正式对外宣布蒙古国要成为永久中立国。②2015年10月21日,蒙古国总统法律顾问向议会议长提交了成为“永久中立国”的法律草案。然而,在一年之后的2016年11月17日,蒙古国议会以“近来全球安全及蒙古国外部环境出现新的变化,需进一步研究此问题,征求新一届政府意见,需重新起草”为由,退回了该法律草案。起初,蒙古国突然调整其对外安全战略,宣布要成为永久中立国,又在之后的一年内经历了从提交相关法律草案再到被退回的过程,这其中存在以下问题:

  1.蒙古国只有两个邻国,即俄罗斯和中国。蒙俄两国于2009年建立了战略伙伴关系,④蒙中两国于2014年把两国关系从战略伙伴关系提升到全面战略伙伴关系,⑤蒙古国与这两个邻国不存在直接或间接的冲突。自1961年加人联合国至今,蒙古国已与世界187个国家建立了外交关系,并且与联合国所有成员国均保持着友好关系。可以说,当前,蒙古国与两个邻国的关系比以往都要好,且对外安全也处于又好又稳定的状态。那么,为何蒙古国会在此时突然对对外安全战略进行调整,选择中立战略成为永久中立国?其背后的原因是什么?

  2.从对外宣布成为永久中立国之后不到一个月的时间,蒙古国总统向议会提交了相关法律草案,可以看出,蒙古国总统及国家安全委员会为此事准备已久。既然在国内准备充分,又已对外宣布,那么为何不到一年时间议会又退回了相关法律草案?这表明“中立国”事宜已经结束还是只是暂时的搁置?

  关于成为永久中立国的问题,蒙古国学界分歧很大。支持者认为,对蒙古国来说,永久中立国的倡议根本不是新的选择,是早在1926年提出的“蒙古国应该成为俄中两个邻国及国际承认的中立国,正如瑞士”①的观点的延续,符合当前实施的“多支点”外交政策的逻辑与内容。②永久中立并不意味着被孤立,.故不应该用冷战思维对待此问题。④选择中立战略是蒙古国在国际冲突中保障自身安全的一种外交手段,⑤它能够进一步维护与巩固蒙古国的独立和自主地位。

  反对派则认为,蒙古国从来都不是中立国,永久中立国是一个具有非常明确含义的概念,任何一个国家都不能随意解释,⑦也不能把中立战略作为落实“多支点”外交政策的手段。⑧中立意味着没有任何战略伙伴,成为东亚地区唯一的永久中立国会使得蒙古国落后于时代步伐,好不容易与他国建立起来的外交关系会变得疏远,因此绝不能以外交战略做实验。中立战略是在战时选择的战略,如果蒙古国在和平时期选择成为永久中立国,那么“多支点”外交政策就会终结,或必然陷人“关闭国门”“消极”或“被封锁”等消极状态。

  当前,对于蒙古国成为永久中立国的研究只停留在该选择对于蒙古国利与弊的层面,暂时缺乏有关蒙古国选择中立战略和议会退回相关法律草案原因的研究,本文拟在分析蒙古国建国以来的对外安全战略选择的基础上,回答以上问题。

  二、从“一边倒”外交政策的结盟战略到“多支点”外交政策的平衡战略

  在2015年宣布选择中立战略成为永久中立国之前,蒙古国在对外安全战略上先后实施过“一边倒”外交政策的结盟战略和“多支点”外交政策的平衡战略。

  第一,“一边倒”外交政策的结盟战略。蒙古国的独立是在苏联的支持下完成的,所以在建国之初,蒙古国在对外安全战略上选择了向苏联“一边倒”外交政策的结盟战略,并且实施时间长达70多年。在这一时期,蒙古国处在苏联的势力范围内,受其影响极深。从建国到20世纪80年代末,蒙古国甚至被称为“苏联的第16个加盟共和国”。

  选择与苏联结盟,使蒙古国失去了外交上的自主权,与东北亚其他各国在各领域也几乎完全处于隔绝状态,这给蒙古国造成了巨大的损失。但是由于在建国之初,蒙古国的国家生存面临着直接威胁,所以从本国利益出发,与苏联结盟的战略给予了蒙古国重要的帮助:一方面,维护和巩固了国家安全、独立与领土完整;另一方面,在雅尔塔会议上得到了国际承认,加人了联合国等国际组织,在苏联的大力帮助下国民经济也获得了快速发展。简言之,鉴于在建国之初蒙古国面临的主要问题是国家的生存,显然,选择向苏联“一边倒”外交政策的结盟战略为其带来了安全屏障,能够在一定程度上解决这一问题。

  第二,“多支点”外交政策的平衡战略。苏联的解体和东欧的剧变,使蒙古国所处的外部环境发生了根本性变化。在这种背景下,为了适应国际国内的新形势,蒙古国开始对其坚持了半个多世纪的社会主义体制进行改革—在政治上,引人了西方多党议会民主制;在经济上,实行自由市场经济体制;在外交上,放弃了长期奉行的向苏联“一边倒”外交政策的结盟战略,经过全方位地总结分析,最终选择了“多支点”外交政策的平衡战略。

  1994年,蒙古国国家议会(大呼拉尔)通过了《蒙古国国家安全战略构想》和《蒙古国外交政策构想》等决议,通过立法的形式确立了“开放、不结盟、对等交往和多支点”的外交政策,强调“同俄罗斯和中国建立友好关系是蒙古国对外政策的首要任务”,主张同中俄“均衡交往,发展广泛的睦邻合作”,同时重视发展同美日德等西方发达国家、亚太国家、发展中国家以及国际组织的友好关系与合作。①从此,蒙古国开始推行以同中俄两大邻国睦邻友好为基础、立足亚太、面向世界的“不结盟”“对等交往”和“多支点均衡”的外交政策。这些政策的制定以蒙古国自身的独立与生存安全为基本目标,力图从根本上改变与苏联“全面结盟”的对外政策。蒙古国放弃实行70多年的“一边倒”外交政策的结盟战略,开始实行“多支点”外交政策的平衡战略,其原因并不是结盟战略的失败,而是一方面源自苏联解体,另一方面则是出于随着国际环境的改善,来自外部的威胁减少。

  2011年,蒙古国国家议会通过了新的《外交政策构想》,在基本保留原有内容的基础上,根据新的形势进行了补充,将“开放、不结盟”的外交政策拓展为“爱好和平、开放、独立、多支点”的外交政策,明确对外政策的首要任务是发展同俄、中两大邻国的友好关系,并以立法形式首次将“第三邻国”政策列人外交政策构想,强调在“第三邻国”政策框架下同美、日、欧盟、印度、韩国、土耳其等国家和国际组织发展合作伙伴关系。④

  与此同时,蒙古国还界定了不同内涵的“第三邻国”。比如,美国是“政治与战略邻国”,日本是“经济邻国”,印度、德国、加拿大是“精神邻国”,①欧盟是“教育邻国”②等。蒙古国试图通过借助“第三邻国”的力量,使自身在与俄、中两大国的交往中找到平衡点,最大限度地保证国家独立、维护国家安全。“多支点”外交政策的平衡战略改变了以往完全依赖苏联的对外战略,其主要目的是不介人两个邻国的纠纷、与两个邻国“等距离”交往,坚持实行“无核地位”,③积极与“第三邻国”发展双边和多边关系。

  对此,虽然有学者提出,蒙古国在大国之间实行“多支点”外交政策的平衡战略是在“走钢丝”,具有高度风险,⑤作为“第三邻国”的美国、日本以及西方国家的介人无疑增加了蒙古国与两大邻国关系的复杂性,对于中国和俄罗斯的周边安全产生了一定影响。⑥但是,与“一边倒”外交政策的结盟战略相比,“多支点”外交政策的平衡战略无疑具有更大的优越性,它不仅使蒙古国从完全依赖于某一国家的困境中解脱出来,还使其国内政治、经济以及军事实力得到大幅度提升,并且改善了蒙古国发展所需的外部环境与条件。

  三、从“多支点”外交政策的平衡战略到“永久中立国”的中立战略

  “中立”(neutrality)—词源自拉丁语neutre,首次出现在1536年,在海尔维第共和国的古老文献中,曾用“中立”表示“静坐不动”之意。中立战略是指一个国家无论平时或战时,均不参与任何与他国的战争、不援助交战任何一方的安全战略。在1907年签署的《海牙公约》中的第5号和第13号公约,即《陆战时中立国及其人民的权力义务公约》和《海战时中立国权力义务公约》中,中立概念成为一个法律用语。

  国家一旦选择了中立,就获得了“某些特权”(包括其领土不受侵犯)同时也需承担“某些义务”(如禁止向交战国提供军事援助)①中立国受国际条约保障,永远不与其他国家作战,也不承担任何可以间接将其拖人战争的国际义务。②中立战略与其他对外安全战略最大的区别在于,实施中立战略的国家要想获得成功,必须首先得到邻国、周边大国以及联合国的承认。中立国身份得到邻国和大国的充分认可和尊重,对于一国有效实施中立战略是非常重要的,因为只有如此,该国才能获得中立国的“特权”,即国际条约对其提供的安全上的保障。相反,如果中立国身份未能得到周边国家及国际组织的承认和支持,就意味着中立战略未能得到真正有效实施。

  中立国可分为战时中立国和永久中立国,二者的区别在于,前者在战争结束时可以选择放弃中立国身份,从而能够选择其他战略;而后者在战争结束后也需要保持中立国身份,继续实施中立战略。当前,除了蒙古国以外,实施永久中立战略的国家有奥地利、爱尔兰、芬兰、哥斯达黎加、土库曼斯坦、瑞典、瑞士、梵蒂冈、柬埔寨、列支敦士登、马耳他、摩尔多瓦等国。其中,土库曼斯坦的永久中立国身份于1995年得到联合国的承认,也是迄今唯一一个获得联合国承认的永久中立国。除土库曼斯坦外,永久中立国身份被周边国家及国际社会承认的国家有6个,分别是奥地利、爱尔兰、芬兰、哥斯达黎加、瑞典和瑞士;单方面宣布实施中立战略的永久中立国有6个,分别是梵蒂冈、柬埔寨、列支敦士登、马耳他、摩尔多瓦以及蒙古国。

  上述永久中立国都属于小国,相互之间具有很多共同点,如人口均在1000万以下,地理位置处于两个或两个以上大国之间,并且都在面临直接或间接威胁的背景下,试图通过得到周边国家或国际组织对其中立国身份的承认和支持,以获得安全上的保障和承诺。

  如前所述,蒙古国总统查希亚·额勒贝格道尔吉在《一个中立的蒙古国》的文章中提到,“虽然蒙古国未曾宣布本国为‘永久中立国’但在内容、形式和行动上,我国外交政策与中立战略的外交政策和原则完全一致。

  值得称赞的是,蒙古国通过的一切法律及参与的国际法都不与中立战略相违背,这一点特别反映在与邻国之间签署的条约内容当中。蒙古国自通过国家宪法至今积极实施了中立战略”。在文章附录3中,列出了反映永久中立国原则的蒙古国的相关法律法规,如《蒙古国宪法》《蒙古国国家安全构想》《蒙古国外交政策构想》《国防政策基本原则》《外国军队驻军和过境法》《禁止使用核武器法》①等。

  从其他永久中立国的经验中可以得知,小国之所以选择中立战略成为永久中立国,是因为它们面临着直接或间接的威胁,试图通过有效的中立国身份得到国际社会提供的安全承诺和保障。蒙古国突然宣布要成为永久中立国,显然也是其面临直接或间接威胁的一种表现。威胁即危险知觉,是国际危机研究的核心概念,也是国际危机的一个基本特征,它是国际危机事件与事件反应之间的决定性介人变量。③由于威胁的感知有赖于对历史事实和当前局势的评估以及对不可知未来的情况的预测,④因而以下将从这三个方面分析蒙古国所面临的威胁。

  1.对历史事实的威胁感知。从1206年成吉思汗建立大蒙古国到1368年元朝灭亡的这段时间,蒙古人建立了横跨欧亚、恒古未有的庞大帝国。然而在步人近代以后,蒙古国先被清朝统治长达200多年,直至1924年获得独立(中国国民政府于1946年正式承认其独立-----编者注),随后又被纳人苏联阵营长达70年。正是由于蒙古国既有曾经占领世界一半领土的辉煌历史,又有被两个邻国连续统治的历史,由此在其人民的心里形成了国家独立自主和被统治的鲜明对比。

  蒙古国很多著名的历史题材的电影和著作所讲述的内容,都与国家被统治的痛苦及寻求国家独立的艰苦经历有关,如电影《独立比生命重要》、文学作品《清澈的塔米尔湖》、①《乱世局》②等,这些作品把被清朝统治和服从苏联称之为蒙古国历史上“最黑暗的时期”,以此提醒人们独立的珍贵与难得。蒙古国人民在被两个邻国统治时期所经历的深重苦难,显然为其造成了挥之不去的阴影和不安全感。

  2.对当前局势的威胁感知。蒙古国是上海合作组织的观察员国,北约的全球伙伴国,欧洲安全与合作组织的正式成员国。如前所述,蒙古国与世界上大部分国家建立了外交关系,与中俄两个邻国也保持着友好关系。蒙古国仅有两个邻国,而这两个邻国又都是世界级的大国。中国拥有的人口数量居世界第一,俄罗斯国土面积居世界第一,中国国内生产总值(GDP)居世界第二,两个国家的军事实力分别居世界第二和第三位。反观蒙古国,其总人口数量还不及北京市海淀区人口,.是世界上人口密度最小的国家。蒙古国的国土面积大、人口稀少,这反而为其增加了不安全感。GDP和军力更无法与两个邻国相比。虽然有学者认为,蒙古国是世界上最安全的国家,因为没有任何国家能够跨越中俄两个大国直接威胁其国家安全,但是正因为被两个强大的邻国所完全包围,加之人口稀少、经济和军事能力完全无法与这两个邻国相比,因而造成作为小国的蒙古国强烈的不安全感。

  通过以上分析可以发现,被两个邻国统治的历史和被完全包围在世界级大国之间的事实,使得蒙古国无论外部环境如何稳定,依然有强烈的不安全感和威胁感。从蒙古国选择的对外安全战略中即可发现,建国之初选择“一边倒”的外交政策是因为需要依靠苏联保障国家安全,苏联解体后,蒙古国的国家威胁感理应随着国际环境的改善而下降,但其依然选择成为“无核区”,①试图通过“无核地位”获得拥核国家的安全保障和承诺,以降低自身的威胁感。

  3.对未来威胁感知的预测。中立战略的主要目的是以有效的中立国身份获得他国对自己的安全保障,而蒙古国作为与两个邻国没有直接或间接冲突、并且由拥核国家提供安全保障的“无核地位”国家,在外部环境稳定的情况下依然选择成为永久中立国,是其本来就已存在的威胁感知上升的表现。实施中立战略的国家一般在周边和邻国之间保持中立,然而蒙古国更倾向于在毗邻大国和域外大国之间保持中立。

  1991年,美国时任国务卿贝克(JamesBaker)访问蒙古国时提出,美国愿意做蒙古国的第三邻国,蒙古国则于2011年把“第三邻国”外交政策以法律形式加以确立,正式写人新修订的《外交政策构想》。虽然“第三邻国”是指除俄罗斯和中国以外的所有其他国家和国际组织,但是蒙古国一直最为重视美国这个“第三邻国”试图通过有效借助美国的力量使自身在与中、俄两个邻国的交往中找到平衡点,最大限度地保证国家独立、维护国家安全。

  然而,一方面,2013年发生的乌克兰危机,导致俄罗斯与美国等西方国家的关系恶化;另一方面,美国推行的囊括军事和经济层面的“重返亚太”战略,导致中美关系紧张,使得蒙古国不能再旗帜鲜明地与“第三邻国”美国进行安全上的合作并有效实施平衡战略。这导致蒙古国的威胁感知上升。为了避免未来失去平衡而需要在毗邻大国和域外大国之间“选边站”的潜在威胁,蒙古国才提出要成为永久中立国。

  蒙古国一方面不愿意得罪两个邻国,另一方面也不愿意失去作为平衡点的“第三邻国”,所以通过选择中立战略向“传统安全伙伴”俄罗斯和最大的“经济依靠”中国表态—蒙古国将在域外大国和毗邻大国之间保持中立,其目的首先是最大限度地保留与“第三邻国”的关系,其次是通过得到他国对其永久中立国身份的支持和承认,间接获得安全上的再多一层保障。

  综合以上分析,由于毗邻大国和域外大国关系紧张,导致蒙古国国家威胁感上升,担心未来失去“第三邻国”而无法继续有效实施平衡战略,从而调整其对外安全战略,选择中立战略,成为永久中立国,其主要目的是在不得罪两个邻国的基础上最大限度地保留与“第三邻国”的关系,以有效的永久中立国身份获得他国对其安全上的保障。

  然而,蒙古国于2015年9月29日宣布成为永久中立国不但没有得到两个邻国的承认,其议会还在2016年11月19日退回了相关法律草案。虽然在这一年里蒙古国所处的外部环境没有发生明显变化,但是国内政局却发生了变化。在国内,蒙古国于2016年7月举行了议会选举,人民党以压倒性优势赢得了此次选举。但人民党执政至今,没有出台一份关于蒙古国成为永久中立国的正式文件,并且在上台之后的5个月之内退回了关于永久中立国的法律草案。

  蒙古国是议会制国家,国家最高权力机构为议会(大呼拉尔)议会议员(大呼拉尔委员)由选民以无记名投票的方式直接选出,共76个席位,任期四年。蒙古国两大主要政党为人民党和民主党。前者建立于1921年3月1日,1924年更名为人民革命党,2010年恢复创建时期的名称,是蒙古人民共和国时期唯一的一个执政党,与中俄两个邻国有着传统关系,该党在1921.1996年、2000.2004年、2008.2012年以及2016年执政至今。民主党成立于1990年,由民族进步党、复兴党、联合党、蒙古民族民主党和蒙古民主社会党合并建立,执政时期为2004.2008年、2012.2016年。

  从民主党执政时期选择成为永久中立国,以及人民党执政时期选择退回相关法律草案可以发现,这两个执政党针对威胁感知所选择的不同战略:前者倾向于保留与“第三邻国”的关系,认为这能够确保蒙古国有效实施平衡战略以避免潜在威胁;而后者则认为,无论存在何种威胁,与邻国的关系都要比与“第三邻国”的关系更重要,只要与两个邻国保持正常关系就能够避免威胁。

  虽然这两个政党执政时期对避免潜在威胁选择的战略不同,但是能够确定的是,这两个政党所做出的任何选择都是从蒙古国的国家安全考虑的。从人民党上台后不但没有出台任何关于永久中立国的文件,而且上台后不久就退回相关法律草案来看,在人民党执政这四年里,很难再提议蒙古国要成为永久中立国。

  四、结论

  综合以上分析可以发现,对外部的威胁感知是影响蒙古国对外安全战略选择的主要因素(见图1)。建国以来,蒙古国在对外安全战略上分别实施过结盟战略、平衡战略以及中立战略。由于在建国之初面临着生存威胁,蒙古国选择了依靠苏联的“一边倒”外交政策的结盟战略;苏联解体后,随着国际环境的改善,蒙古国的威胁感知下降,开始实行“多支点”外交政策的平衡战略,但是,由历史和现状所导致的强烈的不安全感,使蒙古国依然寻求通过“无核地位”来获得大国给予的安全上的保障;然而,毗邻大国与域外大国之间关系的紧张化导致蒙古国的威胁感知再次上升,从而在2015年提出成为永久中立国。鉴于不同的执政党对威胁感知选择了不同的战略,人民党上台后退回了关于成为永久中立国的相关法律草案。

中立战略与蒙古国对外安全战略选择

  作为夹在两个世界级大国之间的小国,蒙古国始终有着强烈的不安全感和威胁感。或许,拥有受他国承认的、有效的永久中立国身份是其最理想的状态。然而现实表明,蒙古国要得到有效的永久中立国身份还有很长的一段路。

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(责任编辑:蔡毅强)
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