李宇嘉:大城市的供地新态势

2017-04-14 11:06 来源:中国社会科学院金融研究所 作者:李宇嘉

  住建部和国土部近日联合发文,要求各大城市在 6月底前编制宅地供应中期( 2017-2021年)规划和三年( 2017-2019年)滚动计划,并向社会公布;按“五类”(显著增加、增加、持平、适当减少、减少直至暂停)调控目标,督导供地计划编制和实施;商品住房在售库存 12至 6个月的,要增加供地, 6个月以下的,不仅要显著增加供地,还要加快供地节奏。房价上涨压力大的城市,要求建立项目行政审批快速通道,严处拖延上市,捂盘惜售的行为。

  这是 2月以来,新一轮楼市调控升级后,第一次出台针对全国楼市的统领性文件。此次贯彻“房子是用来住的,不是用来炒的”这一定位的着力点放在供给侧。近期, 40多个城市高效率启动调控,且调控力度、政策工具落子也超过以往,但无一例外,调控没有脱离抑制需求端的范畴。问题是,楼市再度火热,根源就在于供应不足, 20个热点城市 2016年以来库存周期一直在 6至 10个月,有的甚至仅 2个月。因此,此次两部门的“土地新政”,意图有两个:一是彻底改变过去住宅供地计划过于“弹性”,导致完不成计划已成常态的局面。 2012年以来,一线城市住宅用地供应年度计划平均完成率不足 60%。除了 2013年外,北京没有一年完成住宅用地供应计划, 2016的完成率甚至仅为 12.1%;二是改变过去大城市“小打小闹”、“挤牙膏”式的供地方式,实现供地“放量”,以彻底改变市场对中长期内楼市供求的预期。这是土地领域供给侧改革的核心内容,也是楼市长效机制的重点所在。

  近期,广州集中投放 9宗土地,在大城市中算是大规模供地了,但无法避免创造全市和区域“单价地王”的结局。近日北京大兴供地也触及了地价“高限”。在逼仄的空间内,北京等特大城市供地弹性很低,只是多投放几宗住宅用地,解决不了根本问题。在现有的经济金融框架下,供地还会引发众多开发商“抢食”,诞生“地王”或高价地,面临被问责的风险。因此,究竟如何“放量”,是供地政策亟待突破的地方。

  对此,一方面,两部委文件明确要求,各大城市要编制宅地供应中期规划和三年滚动计划,让短期和中期供地衔接起来,引导市场预期;另一方面,文件又提出,“鼓励房地产开发企业参与工业厂房改造,完善配套设施后改造成租赁住房”,也就是所谓的“工改住(租)”。此前,国家仅允许“商改住(租)”,但“工改住(租)”的口子非常严实。现在,这个口子打开了。北京等热点城市,就业吸附强的第三产业对 GDP的贡献早已超过了 70%,低效的工业用地有必要转做住宅。

  另一个能实现住宅供地“放量”的口子,是集体建设用地。两部门 4月 6日发布“供地新政”后,北京市的五年住宅供地计划次日就公布了。根据计划,北京今后五年供应住宅用地 6000公顷,今年宅地供应 1200公顷,比此前披露的计划翻了一倍,与 2016年的计划规模差不多。而且,北京还将集体建设用地纳入五年供地计划,数量达 1000公顷,占总计划供地量的六分之一。此前,虽然从 2012年起北京试点集体建设用地建公租房,但多年来仅有零星试点,未能扩大。

  国土部去年夏天发布《土地利用总体规划纲要( 2006~ 2020年)调整方案》,调低了 2020年前京津沪的耕地保有量,三大城市保有量分别从 21.47万公顷、 43.73万公顷和 24.93万公顷调低至 11.07万公顷、 33.40万公顷和 18.80万公顷,平均减幅 23.3%,北京减幅近 50%。这为大城市集体建设用地转为商品房用地扫除了阻碍。因此,未来将有大量耕地转为集体建设用地,换言之,商品住房用地预投放的蓄水池提前蓄满了水,就待开闸放水了。

  两部门“土地新政”以及北京市的土地供应“放量”,折射出未来我国大城市供地制度的变化的四大态势。其一,通过制定短期及中长期宅地供应计划,将短期和中长期供地衔接起来,让供地信息清晰透明,这将扭转市场长期以来形成的楼市调控仅短期有效的预期;其二,热点城市的住宅供地计划,将从原来的纯粹弹性指标甚至是可完成也可完不成的“规划指标”、“数字游戏”变成“刚性指标”;其三,短期和中长期宅地供应计划不仅要向社会披露,接受全社会监督,而且住建部和国土部还要联合督导,这将有效避免过去经常出现的“说而不批、批而不供”,土地供应规划公信力不足,助长后期恐慌性购房的局面。 2014年,国土督察机构的调查发现,华北五省(区、市) 2009年至 2013年期间批而未供土地 13.97万公顷,闲置土地 2109宗,涉及土地面积 1.14万公顷。同期,华北五省(区、市)平均批而未供率 35.58%,北京市批而未供土地面积 2万公顷( 30万亩),批而未供率达 74.50%。由此,“土地新政”将未来供地上升到政治任务,目标必须达到,不得造假;其四,适时探索集体建设用地入市、“工改住(租)等”方案,实现供地“放量”。

 

   (作者单位:深圳市房地产研究中心)

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(责任编辑:闫琪)
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