应明确财政部门在地方债管理中的主要责任

2017-05-09 10:02 来源:中国社会科学院金融研究所 作者:杨志勇

  财政部、发展改革委、司法部、人民银行、银监会、证监会近日印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔 2017〕 50号)。六部门的通知,被有的媒体称为“最后通牒”。大限之下,我们可以预期地方债管理水平将得到进一步的提高。

  地方债管理一直是个难题。在 2014年修正的预算法尚未生效之前,地方政府的各种形式的债务融资就一直长期存在。当时地方债的突出问题是地方债数据信息严重缺乏。此后,审计署的地方债审计工作和后续的地方债管理工作,让政府决策有了较为准确的地方债规模、期限以及其他信息。显然,通过审计工作来完成本来应该由财政部门来进行的债务统计工作,是非常之举。地方债务管理应该有更加常态化的措施。地方债管理首先需要的是债务信息。无论什么样的债务管理方式,都应该建立在地方债常规信息的准确提供之上。

  2015 年新预算法生效,再加上一系列地方债管理的具体制度的出台,地方债管理开启了堵后门开前门的模式。省级政府有地方债的发债权,但是由于债务限额的约束,地方政府的融资需求还是不能有效满足。修正之后预算法尚未解决地方政府的债务冲动问题。这样,地方融资的冲动就会以各种各样的惯性行为表现出来。地方债闸口未开之时,地方政府通过国有企业等各种融资平台举债。地方债放行之后,地方政府的融资平台举债大门实际上已经关上。但是,一些地方的违规融资违规担保问题仍然不同程度存在。

  一

  六部门的一份《通知》显然不能解决所有问题。《通知》只是对既有制度规定的重申和具体阐述。我们更需要的是找到地方债问题的真正病因,厘清问题存在的根本原因。《通知》的亮点在落实措施上。多部门监管地方债,可谓找到了地方债综合治理的一条重要路径。多部门联合管理,是为了让政府相关部门的信息可以更有效地传递。地方债管理需要有一个牵头部门统揽全局。各个部门都有经济权力,但是财政统揽债务管理的重要性和必要性一点都不能低估。应明确财政部门在地方债管理中的主要责任。

  新的地方债管理模式下,明目张胆的地方举债不会有。需要警惕的是地方债务转化为新形式存在。只要有可能形成地方债的行为,都应该严管。名义上只是市场交易行为,但实际上可能转化为地方政府债务的行为都必须特别小心。各种类型短期内或甚至在较长时期内都不会有债务行为发生的但未来可能转换为地方政府债务的行为,都值得关注。各种形式的或有负债、隐性负债、间接负债都需要认真审视。

  二

  当下要特别警惕政府和社会资本合作( PPP)的风险。 PPP是建立在信用的基础之上的。 PPP不是政府给社会资本承诺无风险的固定收益,相关各方的收益是建立在风险承担的基础之上的。关于 PPP出资,地方政府的责任只是项目出资。 PPP项目在运作中,地方政府只是通过出资在承担责任,而不应该再有额外的债务。 PPP可以有助于公共服务的改善,有助于基础设施的改进,但是 PPP是有条件的,不能一窝蜂上。地方政府更不能将 PPP当作地方债的替代方式,将 PPP当作债转股的主要形式也是要不得的。 PPP正常运作的前提是政府和社会资本的平等合作,相关各方是在合作中各方获利,而不是一方将难题转嫁给另一方,不是政府将责任转嫁给社会资本,也不是社会资本将风险转嫁给政府。 PPP的实质是借助于更有效率的市场运作达到公共服务或政府其他职能实现的目标。社会资本因为自身的有效运作,获得与所承担风险相称的收益。这里不存在无风险收益。现实中,一些地方为了完成所谓 PPP合作项目数量或金额指标,选择了不规范的 PPP运作模式。这样的运作模式形式上是政府和社会资本合作,但二者地位是不对等的,政府对社会资本或明或暗的各种承诺、利益输送以及在特定情形下的责任过多承担,都是不规范的 PPP行为,都是需要得到纠正的。这里要注意的不仅仅是地方债是否会形成的问题,还应该注意政府资产的注入(包括出资)是否对等合理。过多的出资,本身就意味着承担过多的风险。而这样的行为一般情况下是不会出现地方债问题的。

  三

  政府投资基金是为适应当下地方政府运作需要所设立的。各类形式的政府投资基金,应该按照政府投资基金管理办法进行运作。基金往往有章程,基金按照不违背管理办法要求的章程运作。投资基金成立之后,出资之后,也应该只是以出资额为承担责任的限额,而不应该有其他额外的连带责任。为此,各地政府应该确定基金的运作是否符合现有法律法规的要求,要防范超越制度规定,让基金运作进入不规范状态。投资业务与负债融资业务交织在一起需要特别注意,要防止投资基金“明股暗债”问题的出现。

  对地方政府担保限定在极小的范围之内,是限制违规担保的有效举措。除外国政府和国际经济组织贷款转贷外,地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保,不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任。也就是说,其他的所谓担保都是违规行为。

  融资担保体系的建立是地方一些融资事务进行所不可或缺的。有些融资业务如果不能得到有效的担保,就无法进行下去。特别是一些带有公益事务的融资业务,就更是如此。但是,这并不意味着地方政府可以直接对此类融资业务进行担保。地方政府通常不能直接参与担保事务,间接参与也需要有防火墙。鼓励地方构建市场化运作的融资担保体系,具体说来,就是允许地方政府结合财力实际状况设立或参股担保公司(含各类融资担保基金公司),鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务,地方政府依法在出资范围内对担保公司承担责任。这样,间接担保采取公司对公司的形式,而公司承担的只是有限责任。这样,新的地方债就不会因此形成,这是地方债务管理的一个较低限度的要求。

  从地方政府入手解决地方债管理问题属于需求侧发力。供给侧发力同样重要。金融机构通常是地方债业务中的债权人。只要金融机构不对地方政府的违规行为提供融资,那么新的不符合规定的地方债就不会产生。在市场经济下,金融机构的行为应该是市场化的。金融机构的行为只要是市场导向的,就可能与政府导向不太一致。激励相容机制的形成至关重要,即在保证政府导向目标实现的同时,实现金融机构利益最大化。国有金融机构的行为同样应该按照市场的要求进行。要让市场主体不相信政府违规担保行为的有效性,要让市场主体清楚违规地方债的风险之所在。

  四

  地方政府债务管理与资产管理业务应相互协调。庞大的政府资产是应对债务风险的后盾,但切忌不能以资产的无谓损失来降低所谓的债务风险。资产的流失同样是个需要关注的问题。地方政府应该承担的地方债责任不能打折扣,但也不能超越市场界限地让渡资产,导致政府资产流失。地方政府债务责任应该明确,只能以明确的债务规模为限。地方债务信息和地方政府资产信息都应该尽可能公开透明,这样才能让相关决策得到更广泛的有效监督。

  当前地方债的问题还与地方债务模糊地带的存在有关。国企是地方债问题的重要缓冲带。从名义上看,国企,包括各种融资平台公司,只要以公司形式注册,都应该是公司承担有限责任,而不应该拖累地方政府。但是,国企性质的特殊性,一些债务即使不是直接债务,也可能最终或多或少转化为直接债务。这是过去的教训,未来仍要注意防范问题的再现。

  地方债问题折射出现实财政问题的复杂性,也可以看到地方政府行为的矛盾性。如果地方政府不做事,那么就不需要融资需求,也就不会有违规债务的发生。地方政府行为的根源在哪里?这是包括地方债治理中需要解决的问题。

 

   (作者单位:中国社科院财经战略研究院)

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(责任编辑:闫琪)
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