建立房地产长效机制应在供给侧着力

2017-06-02 09:15 来源:中国社会科学院金融研究所 作者:连平

  长期以来,伴随着部分城市房价周期性持续大幅上涨,人们热切期盼房地产调控长效机制尽早出台。自 2000年以来,中国房地产行业的历史可以说是一部有节奏的涨价史,也是一部左右为难的价格调控史。从需求方的调控方式来看,可以说十八般兵器都已上阵,但效果却依然不尽如人意。事实已经证明,部分城市房价持续大幅上涨的主要问题并不在于需求侧而在于供给侧。

  房价高涨的根源在供给侧

  伴随着城镇化发展和居民收入水平的提高,城市购房需求必然持续大幅增长。一二线城市产业基础较好,市场经济发达,就业机会多并且工资水平相对较高,通常是城镇化过程中人口流动的主要方向,首次置业需求通常会持续较为旺盛。在经济持续高速增长的条件下,大城市居民通常收入增长显著且平稳,改善性购房需求也会持续增长。而房价长期以来居高不下且周期性大幅上涨,加上大量货币投放,又刺激了较大的交易性和投资性需求,对房价上涨推波助澜。上述需求方面因素及其变化对房价的推动作用是显而易见的,也已成了市场的共识。十多年来,有关各方在抑制需求方面已经采取了一系列措施,从市场实际运行情况来看,虽不能说收效甚微,但却是不尽如人意,这似乎也是市场的共识。既然如此,为什么就不能顺应市场供求关系,在合理管理需求增长的同时,有效地增加住房供给,平抑房价过快上涨呢?近年来我国建设用地供应面积呈逐年下降趋势,其中房地产用地面积下降更多。 2013年 -2016年,房地产用地占供地面积的比例逐年下降,分别为 27.4%、 24.8%、 22.5%和 20.8%。但事实上,迄今为止的供给问题并不是个总量问题,而是个结构问题。

  一直以来存在着一种观点,就是中国人多地少,房价上涨的根源在于部分城市土地稀缺,北京土地稀缺、上海土地更稀缺等等。从全国范围看,中国人均拥有土地并不富裕,但是房价过快上涨的现象主要集中在经济发达的一二线城市。在过去的两年内,国家统计局公布的 70个大中城市新建商品住宅价格累计上涨了 11.87%,其中一线和二线重点城市的涨幅分别达到了 40.3%和 23.4%,四个一线城市的累计涨幅由高到低分别为深圳 50.1%、上海 45.5%、北京 35.2%、广州 30.6%。今年以来在政策的严控下,需求呈现出由热点城市向非核心城市外溢的效应,一季度涨幅排行前十的城市中,热点城市三亚、广州仍雄居榜首,呈现核心和非核心城市联袂上涨的格局。虽然城市群内的三线城市房价在一二线城市房价大幅上涨的外溢效应的推动下出现上涨,但总体看来,仍是一二线城市房价上涨压力较大。那么这些城市土地真的很缺吗?土地的使用效率又如何呢?

  以北京为例,其辖区面积为 1.6万平方公里左右,迄今建设总面积仅为 3480平方公里,城乡建设用地占土地面积 15%左右,也就是说北京绝大部分土地仍处于农村状态。而在城市建设用地中居住用地只占 28%, 70%以上却用于非居住用途。于是,我们就看到了一幅既令人匪夷所思、又让人啼笑皆非的景象:一方面房价持续大幅上升,居民购房成本大幅增加,由于劳动力和租金等成本持续大幅上涨,导致城市竞争力被不断吞噬;另一方面则是大片郊区土地种植玉米和小麦等农作物,默默地在为我国的农业贡献着绵薄之力。

  一二线城市可以说是中国经济的栋梁。这些城市汇聚了国民经济的主要产业,产出了中国约 38%的 GDP,尤其是这些城市在聚集大批人才的基础上,成为中国技术创新的发源地,这些城市拥有较为完整的金融体系和充沛的金融资源,它的金融安全意味着国家的金融安全。尤其是北京、上海等特大城市还承担了建立国家科创中心的重任,肩负着引领中国科技发展的职责。守住部分大城市郊区耕地的防线,不能越雷池一步,比起这些城市的长期健康发展和国家战略目标的实现,究竟孰轻孰重呢?为什么不能实事求是地解放一下思想,通过改革将这些一二线城市中的部分农田用某种形式释放出来?如重庆推行的地票制度将耕地置换出来,就是一种十分有益的探索。中国有句俗话叫“堤内损失堤外补”。近年来,全国每年有不少自然村消失。为什么不能站在全国统筹的角度,通过这些自然村的复垦来置换大城市合理占用的农田,平抑城市过高的房价呢?

  国际上大城市的土地利用结构与我国大城市相比明显不同。纽约和东京居住用地占城市建设用地面积的比例分别为 44%和 73%,而工业用地占城市建设用地面积分别仅为 3.9%和 5.1%。而在北京、广州和深圳这两组数据分别为 28%、 29%和 26%; 22%、 32%和 36%。大城市居住用地占比较高既是城镇化的必然结果,也是产业结构升级和经济发展水平提高的客观表现,该占比持续提高是通过工业用地和农村用地占比逐步缩小来实现的。如果一个城市不能伴随经济发展规律同步适时调整这一占比,那么住房价格持续上升就难以避免,因为市场供求关系会长期处在供不应求的状态。

  十多年来市场变化已清楚地证明了,我国房地产市场的供求失衡主要不是需求侧问题,而是供给侧问题;房价持续大幅上涨主要不是全局性问题,而是部分大城市的问题;投资和投机交易活跃主要是在少数大城市,而没有发生在全国广大地区。而发生在部分大城市的供给侧问题的实质是政策和制度僵化,调控和管理未能针对供求关系变化实事求是地进行前瞻和及时的调整,从而导致土地资源被人为束缚,得不到合理运用,其结果是部分大城市的供求关系被长期扭曲。建立房地产市场管理长效机制,必须真正解放思想,突破传统思维,站在战略高度和更大的格局来看待这一问题,一切从实际出发,摒弃“作茧自缚”,从供给侧入手建立长效管理机制,保障土地供给,在动态中形成合理的供求关系,从本源上解决这一“世纪难题”。

  一种观点认为,大城市增加居住建设用地会导致大城市人口增长过快。我认为大可不必如此担忧。供给只是一方面,供给增加并不意味着需求管理完全放开,需求方面的管控仍将继续实施。可以通过严格的外来人口购房管理,控制人口流入的规模、速度和节奏。北京、上海和深圳等大城市近十年来对人口流入的管理已积累了不少经验。现在的问题是,仅靠需求侧管理不足以有效平衡大城市住房的供求关系,需要供给侧同步进行改革,以增加有效供给,实现供求关系基本平衡。城市群发展已经成为下一步城镇化的主要途径,伴随着高铁的快速发展,城市群内中小城市的迅速崛起将在一定程度上减轻大城市人口流入的压力。因为伴随着地理空间的收缩,城市群中的小城市居民其实在一定程度上已经享受到了大城市的教育、就业、收入和消费等多方面的好处,但居住成本却依然低廉。这也就是去年以来一批城市群中三四线城市房价较快上涨的缘由。更何况部分一二线城市房价已经高得离谱,导致部分外来人口望而却步。

  保障土地供给平衡供求关系

  最近市场上出现了这样一种结论:供地数量与住房价格并没有必然的关系。很显然,这一结论既违背了经济学常理,也与实际状况南辕北辙。

  可能没有人会有勇气否认住房是一种商品。在市场经济条件下,作为商品的价格,其供求关系是价格形成和变化的基本影响因素。必须承认,我国房价上涨的原因的确十分复杂,人口众多、城镇化、土地财政、货币投放过多、传统观念及行为、户籍制度以及住房制度等等都对房价上涨产生影响,但基本的影响因素和关键的决定力量仍是供求关系。

  事实上,目前我国的广大三四线城市房价虽然也涨多跌少,但价格基本上较为平稳,绝对水平并不高。一半左右的二线城市房价上涨压力并不大,价格较为平稳,房价也基本可以接受。房价上涨较快和压力较大的主要是一线城市和部分二线城市以及城市圈内的少数三四线城市。由于人口流入,居民收入增长以及上涨预期引导,加上城市圈的效应,这些城市的首次置业需求和改善性需求增长明显加快,而土地供给增长则较为缓慢、甚至明显减少,供求关系的不平衡带来了市场较大的价格上涨预期,激发了投资性和投机性需求,推动房价大幅上涨。

  鉴于住房商品的不可移动性,从全国角度讨论住房供求关系和房价没有实际意义,还会产生政策误导效应,因此分析典型城市供求关系是个合理的路径。

  北京作为我国的首都是政治、经济和文化中心,又是一个特大型城市,长期以来住房需求持续较快增长。自 2000年以来的多轮房价上涨中,北京的涨幅经常名列前茅。但与此同时北京的土地供给持续减少,从 2010年供地 2310万平方米减少到 2016年仅供应 435万平方米。而在此期间,北京的地价上涨较快, 2017年一季度达到 17%,其中住宅用地价格增速为 20%。在 2017年初,北京公布了《北京市 2017年国有建设用地供应计划》,连续第六年削减供地计划,住宅用地计划供应量仅为去年的一半,其中商品住宅供地量较去年减少了七成,成为同期北京房价上涨的重要推动因素。

  与北京很相似,上海作为一个国际大都市,长期以来首次置业需求和改善型需求持续较快增长。但与此同时,土地供给同样持续减少。自 2011年起,上海的土地供应量逐年缩减,从 2011年的 3147万平方米减少到 2016年的 891万平方米。再加上上海人口虽与北京相当,但城市面积远小于北京,因此人们对未来上海房价的上涨抱有较大的预期。长期以来,上海经常出现“面粉比面包”贵的现象,足以证明土地供给不足导致住房供给不足,最终推高房价。

  与北京、上海的案例相反,重庆作为新建直辖市,大量人口在农村,在城镇化发展加快的过程中,购房需求持续大幅增长,按理重庆的房价应该持续大涨,但事实恰恰相反。在控制房价上涨方面,重庆与其他一二线城市不一样,在需求方面采取相关措施的同时,比较注重供求平衡和市场价格管理,关键的举措是保障土地供给。近年来,重庆每年新增商品房开工面积和商品房销售面积一直名列全国前茅,差不多都在 2000万平方米左右。尤其是将土地供给与房价上涨挂钩,给市场一个清晰的土地供给计划,从而通过影响预期,基本上抑制了投资投机性需求。

  毋庸置疑,货币投放过多也是房价持续大幅上涨的重要原因之一。因为在通胀发展的预期下,人们一定会选择保值增值的资产进行投资,至少可以对冲货币贬值的风险。货币投放过多影响房价实际上也是通过影响供求关系来实现的,即推动需求明显扩大导致住房供求关系失衡。但这种机制在那些供求关系较为平衡、价格不存在上涨预期的商品领域内基本不发生作用,货币投放过多未必会带来该商品价格的持续大幅上涨。这种案例不胜枚举,货币因素对价格的推动必定是在供求关系紧张的商品上才会体现出来。经过近 40年的改革开放,在市场经济有了很大发展的今天,除了住房还有什么商品能持续地供不应求呢?把一二线城市与广大三四线城市的房价对比,把北京、上海与重庆的房价对比,应该可以得出住房价格与供地数量之间关系是十分密切的结论。

  预期对住房价格变化具有重要影响,这一点无需理性预期理论强调,市场上差不多都已公认。但房价上涨的预期从何而来呢?预期从来就不是凭空产生的。人们可以运用某些方法管理预期、改善预期,但影响商品价格预期的决定性因素仍是供求关系。外汇汇率是如此,大宗商品价格是如此,黄金价格是如此,比较特殊一点的住房价格也是如此。任何脱离市场供求关系的商品价格预期所带来的价格波动,如果有的话也只可能是昙花一现。市场永远是敏感的,先知先觉的。正是因为制度性因素和结构性因素,导致住房供给在一些城市会长期与需求不相匹配、供不应求,才形成了这些城市房价会有持续大幅上涨趋势的预期,于是投资性需求和投机性需求得以聚集,房价上涨就不可避免。有谁见过那些土地供给充足、供求关系平衡的城市房价上涨的预期十分强烈呢?在这样的城市大搞住房投资或投机那无异于自寻死路。

  规范发展租赁市场应该有助于房地产平稳健康发展。但切不要以为是由于租赁市场的不发达才有了房价上涨,恰恰相反,是房价持续大幅上涨抑制了租赁市场的发展。对于住房需求者来说,租房是一种消费,而买房则是消费与可能的投资相结合的行为。在房价运行平稳、未来不存在大幅上涨预期、实际供求关系较为平衡的情况下,显然是租房合算,因为手头的资金可以用于其他方面的投资,获取相应的回报;而在房价平稳的情况下,买房则是没有回报的。而在住房供不应求、房价上涨较快并有持续上涨预期的情况下,甚至房价上涨带来的回报大大超过其他投资平均回报率的情况下,显然买房是最好的选择,既可以满足消费需求,又可以获得不菲的投资回报。可见,在那些房价持续大幅上涨的一二线城市,住房租赁市场发展缓慢的根本原因是住房供不应求,价格上涨过快。

  建立土地供给与房价变动挂钩机制

  2016 年底,中央经济工作会议明确提出,要“加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制”。并要求“落实人地挂钩政策,根据人口流动情况分配建设用地指标”。近期,住建部和国土资源部联合发布通知,要求各级国土资源部门要按照“显著增加、增加、持平、适当减少、减少直至暂停”五类调控目标,加强住宅用地年度供应计划编制和实施工作监督指导;要求各地编制住宅用地五年规划和三年计划,并向社会公布。通知还明确提出了一些量化要求,土地消化周期在 36个月以上的,应停止供地; 36-18个月的,要减少供地; 12-6个月的,要增加供地; 6个月以下的,不仅要显著增加供地,还要加快供地的节奏。这表明有关管理部门已经十分重视住房用地供给问题,并采取切实措施加强管理和调控。然而,减少供地,减少多少?增加供地,增加多少?显著增加,什么水平才是显著增加?等等问题,表明这些相关的要求基本上仍是定性的。在定性的要求下,地方政府在管理上仍有较大的回旋余地和变通空间。回顾过往,中央对地方住房用地管理的方法与此是一脉相承的。

  中国房地产市场存在着一对基本矛盾,即需求侧的市场经济与供给侧的计划经济之间的矛盾。土地使用在很大程度上由地方政府说了算,而人口流向和住房需求则由市场经济规律主导。毋庸讳言,将更多的土地批给工业用地可带来招商引资效应:地价高些可增加卖地收入,房价走高有助于持续带来较多税收收入。由此,城镇化中大城市的“吸人”效应和收入水平较快增长,与地方政府在土地供给方面的短期行为和体制机制的“作茧自缚”之间的错配,形成了部分城市住房供求关系持续紧张的根源。而这种状态不可能通过地方政府自发地采取措施来加以解决,通常是中央政府三令五申直至发出严厉警告后,部分城市才不得不挤出些土地来平抑市场。而多年来调控的经验已经证明,中央政府定性调控方式的约束力较为有限。

  土地供应与房价上涨比例挂钩可以作为调控部分城市房价上涨的重要手段。重庆房价水平较低并较为平稳,得益于该市采取了这一举措。这种做法就是房价上涨较快就相应加大土地供应量,房价上涨幅度与土地供应增长幅度之间保持一定的比例关系。其实质是在供给端保障充足的土地供应量的前提下,使供给随市场的供求关系变化而相应增加或减少,在动态中来平抑市场价格。这种机制具有很好的预期管理作用。因为未来土地随房价上涨而相应增加供给必将导致供求关系变化,促使未来房价回落;投资和投机就不会去冒房价回落的风险,预期就会较为稳定。在这种机制发生效应的市场中,投机性和投资性需求都将受到很大抑制,“房子是用来住的,而不是用来炒的”的目标就有可能实现。由于这种机制能有效地管理预期,调控很可能不必真正投入太多土地,房价就可以稳定。这种机制还可以通过相应减少供给及其产生的预期效应来管理房价的过度下跌。

  土地供应与房价变动比例挂钩机制,可以作为一种全国性的管理方式,先在近年来市场供求关系很紧、房价持续大幅上涨的一二线城市加以推行。随着时间的推移,有关管理部门可以根据各大城市房价变动情况,将符合条件者进一步纳入。相关部门对采取这种机制的城市进行考核,对于没有认真按照此机制运行而导致房价依旧大幅上涨的城市,可以酌情给予惩罚。措施涉及范围包括重大基建项目审批、财政转移支出安排以及地方政府债券发行审批和规模管理等等。对于推行这种机制的城市,应允许其在土地供给方面深入推进改革,包括耕地置换、工业用地的改造等等。在具有较为充足的土地供给的条件下推行这一机制,应该可以收到较好的效果。还可以考虑将城市房价目标上涨率与实际上涨率之间的差额作为考核干部的监测指标,在干部升迁时作为参考,以督促干部的相关行为。

  从中国的国情看,房地产市场长效管理机制的建立,除了需求管理和市场价格管理外,最为关键的仍是供给管理。供给管理主要解决三个问题:一是真正确立供给侧最为重要的理念,切实尊重经济规律,并以此为出发点来谋划相关的体制机制改革;二是通过落实强制性举措,督促地方政府持续保持土地供应的意愿,避免官员不作为和短期行为;三是通过城市土地管理制度改革,保障房价过快上涨的城市拥有充裕的土地资源,以有效平抑市场供求不平衡,合理引导市场预期。

 

    (作者单位:交通银行)

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(责任编辑:闫琪)
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