我国参与全球公共产品供给的机制与路径

2017-06-09 09:56 来源:中国社会科学院金融研究所 作者:张茉楠

  当今世界正发生深刻变化,全球公共产品供给体系已无法适应国际利益格局变迁的挑战,其供给机制也越来越难以调节发达国家与发展中国家间的结构性矛盾与冲突。随着美国综合国力相对下降,以及全球公共物品消费数量的日益增加,使其无意或无力向世界提供足够的单向支付,更不愿在多边协议框架中让惠。特别是特朗普政府宣布退出 TPP、重新修订 NAFTA,引入边境调节税、减少国际责任分担等明显带有本土主义、保护主义和强烈的“去全球化”倾向,与二战后美国所拥护的全球化政策的出现了重大背离。因此,世界普遍对“全球领导力真空”期加剧世界秩序动荡表示担忧,中国作为新兴发展中大国如何定位全球公共产品供给者角色与策略,如何参与完善全球公共产品供给体系也是中国新的全球化战略核心问题所在。

  全球公共产品供给是参与完善全球治理的必由之路

  一般而言,全球公共产品是一个国家提供给其他国家,特别是国际社会共同使用的资源、制度、物品和设施等。联合国《执行联合国千年宣言的路线图》报告中有比较明确的界定。报告指出在全球公共领域,需要集中供给的公共产品包括基本人权、对国家主权的尊重、全球公共卫生、全球安全、全球和平、跨越国界的通信与运输体系、协调跨国界的制度基础设施、知识的集中管理、全球公地的集中管理、多边谈判国际论坛的有效性等十类。另外,联合国开发计划署认为对金融腐败、疾病传播、生物多样性、文化传统的丧失、全球环境污染、战争与冲突(包括地区纷争对国际大环境的影响)、移民和难民潮、保护主义措施、贪污、洗钱及国际犯罪等的治理都属于全球公共产品范畴。

  最早研究全球公共产品的美国学者金德尔伯格( Kindleberger)认为,国际经济体系的稳定运转需要某个国家来承担“公共成本”。这一观点后来被吉尔平( Gilpin)发展成“霸权稳定论”,即在政治、经济、军事和科技等各方面占据绝对优势的霸权国家,通过为国际社会提供稳定的国际金融体制、开放的贸易体制、可靠的安全体制和有效的国际援助体系等全球公共产品,来获得其他国家对由霸权国所建立的国际秩序的认同,从而实现体系内的稳定和繁荣。

  二战至上世纪 50年代后,全球主导地位转移至迅速崛起的美国,其经济总量超越西欧占到世界经济总量的 27%,单极世界的建立使得美国凭借占绝对优势的综合国力取得霸主国地位,逐步建立了以布雷顿森林体系为核心的国际金融体系、以关贸总协定为核心的国际贸易体系、以北大西洋公约组织为核心的国际安全体系。不可否认,以美国为核心的霸权体系对二战后西方国家的经济恢复和政治稳定发挥了举足轻重的作用。

  当前全球公共产品供给体系面临的结构性难题与困境

  长期以来,全球公共产品供给方式呈现三种态势:第一种是霸权稳定供给;第二种是全球主义的集体供给;第三种是地区主义的合作供给。二战以后全球公共产品供给一直是霸权稳定供给,美国是全球公共产品的唯一供给者,并通过经济霸权、政治霸权、军事霸权、文化霸权的四大支柱实现全球资源配置和控制权。但随着其综合国力经过长期冷战消耗出现下降,以及近年来全球力量格局和利益格局对比的变化,导致全球公共产品领域面临几大方面突出挑战。

  1. “霸权国家”承担全球公共产品支出不堪重负

  美国为全球公共产品特别是安全产品支付了高昂成本。美国军费开支明细显示, 2016财年美国国防军费预算总额超过 7700美元,不仅继续高居全球首位,而且超过了世界多个主要大国国防预算的总和。其中,海外军事行动基金划拨约 506亿美元预算,位列国防预算第三位,美国长期为其盟友提供了高昂的安全防卫开支使其不堪重负。

  根据美国财政部数据, 2016财年美国债务规模达 19.98万亿美元,比 2015年底 18.92万亿美元的政府总债务高出约 1万亿美元,占 GDP比重超过 106%。高昂的全球公共产品成本导致美国陷入“霸权困境”。在这种背景下,霸权国可以选择两条行动路线恢复体系的平衡:其一是寻求资源的增加,用更多的资源保持霸权地位,承担霸权义务;其二是减少现在所承担的国际义务和责任,特朗普政府选择了第二条路径。

  2. “免费搭车”现象导致全球公共产品出现“供给赤字”

  作为全球公共产品垄断提供者也面临其收益 -成本不匹配问题。由于全球公共产品供给边际成本递增而边际收益递减地规律,霸主国国力衰退不可避免。同时还因为存在“免费搭车”现象,霸主国往往在长时期内为保持公共产品的供给而付出远远超过它应该承担的成本,这也导致全球公共产品供给不足风险越来越大。

  3. 全球公共产品资金供给面临巨大的融资缺口困境

  全球公共产品供给需要大量的资金投入,主权国家公共产品由国家政府通过征税来为其筹集资金,由于主权国家固有的自私性,任何一个国家对于国内公共产品的投入远远超过对全球公共产品的资金投入。在没有世界性政府的状态下,全球公共产品由于没有固定的资金来源和融资渠道也导致了全球公共产品供给困境。根据国际公共融资机构 Inge Kaul统计,目前,全世界所有国家花费在公共产品上的公共开支大概有 6万亿美元,其中, 5万亿来自于发达国家, 1万亿来自于发展中国家,其全球公共产品资金投入只占国家公共产品资金投入的 1/200到 1/400之间。

  供给全球公共产品的国家公共开支可以分成发达国家和发展中国家公共开支及全球所有国家财政收入国际协调三部分,发达国家主要是通过官方发展援助( ODA)和债务减免及债务换发展协议来投入供给公共产品的资金,发展中国家则通过减少不必要的财政补贴来融资,这种资金投入总量的严重不足使得实现全球公利的全球公共产品难以有效供给。

  4. 全球公共产品利益分配与成本分担的严重不公平性

  在全球公共产品供给中,尽管需要全球各主权国家的共同努力,但是目前全球公共产品的供给中发达国家作用更为关键。在享受全球公共产品带来好处的过程中各国政府的地位是不平等的,经济强国处于主导地位,弱国处于从属地位。强国可以根据自己的利益偏好,对自己最关切或利益攸关的问题,通过自己设定的规则程序,优先给予解决;而对弱国所关切的问题,则往往由于种种理由不能得到及时的解决。

  例如,在 2010年国际货币基金组织对特别提款权进行改革之前,西方发达国家占据了总体份额的五分之三以上,其中美国一国就占据了 17.6%的份额。可见,全球公共产品供给中的利益分配与成本分担的不公平性,严重影响了全球公共产品供给的国际合作,导致全球公共产品供给的非合作困境,因此需要建立公平透明的需求表达和成本分担机制。

  5. 全球公共产品供给负外部性导致监管困境和治理失灵

  在全球范围内“全球政府”并不存在,所以常常由于缺乏监管而导致全球公共产品被过度使用,引发“公地悲剧”和“治理失灵”问题。以全球金融公共产品为例,面临较大的监管困境。

  其一是全球货币政策的负外部性,国际储备货币的发行国货币政策具有较强的外溢性可以影响全球资本流动性及各国金融周期,以致各国会丧失货币政策独立性。

  其二是全球系统重要性金融机构的负外部性,系统重要性出现危机时会牵一发而动全身,造成整个金融体系的动荡甚至可能面临系统性风险。

  其三是全球金融监管的负外部性,各国金融监管各自为政,但全球金融治理要求金融监管的全球化,而各国存在利益冲突导致多数监管者制定政策更多的追求短期利益,而忽视全球金融的长期稳定。

  中国在全球公共产品供给体系中角色转变及其挑战

  当前,全球化进入大国利益博弈的新阶段,亚太地区“经济上依赖中国、安全上依赖美国”的二元化趋势日趋明显,亚太正浮现一种新的公共产品供应比较优势结构,即中国在经济类公共产品供应方面拥有优势,而美国仍主导着对安全类公共产品垄断供给。二战后亚太区域经济类公共产品供应大致经历了四个发展阶段,中国也由此实现从资金供给到制度设计再到理念创新的角色转变。

  第一阶段:二战结束后的头 20余年,亚太经济类公共产品的主要供应方是美国,其公共产品的最大成果是包括日本在内的东亚经济体快速崛起。

  第二阶段:自 20世纪 60年代中后期日本成为世界第三大经济体及美国自 70年代战略调整后,美国逐渐将亚洲经济类公共产品供应权移交给了日本,后者主要通过其雁形发展模式为地区提供经济公共产品。

  第三阶段:随着日本经济在 20世纪 90年代中期陷入增长停滞,亚太经济类公共产品供应出现空白。而今中国为亚太各国提供经济类公共产品的能力和意愿上升。 1997年亚洲金融危机之后,中国为亚洲国家提供的金融稳定公共产品便迅速得到其余国家的认可, 2000年 5月东盟“ 10+3”财长会议通过了“清迈倡议”,一方面完善东盟货币互换安排,另一方面在“ 10+3”范围内建立货币互换网络,作为稳定地区金融环境的手段。 2009年 5月,中国与东盟 10国和日本、韩国强化了清迈倡议,正式签署了清迈倡议多边化协议,标志着区域外汇储备库建成成为东亚应对金融冲击的重要公共产品。

  第四阶段:近年来中国持续增长的前景使其提供区域性公共产品的能力和意愿都大幅增加,特别是 2013年以来,在“一带一路”重大倡议与亚欧互联互通合作框架下,积极推动搭建 AIIB、丝路基金等新型国际金融组织,以及推动 RECP、 FTAPP贸易协定谈判进程标志着中国在亚洲区域经济公共产品供给方面起到了核心作用。

  由此可见,随着综合国力的大幅提升,以及全面深化对外开放型经济体制,中国对现存国际秩序更加开放包容,为中国参与全球公共产品供给,应对全球、区域和国内挑战奠定了坚实基础。但我们认为,在全球领导力真空期和全球治理的调整期,中国还不具备国际战略基础取代美国成为全球公共产品的“超级供给者”,总体而言,挑战大于机遇。

  1. 中国还没有足够实力拓展经济类以外的全球公共产品供给

  超越发展阶段和综合国力的全球公共产品供给可能是一个“陷阱”。以海洋公共产品为例,作为海洋霸权国家的美国几乎控制着包括马六甲海峡、苏伊士运河、曼德海峡、波斯湾、霍尔木兹海峡、直布罗陀海峡、斯卡格拉克海峡、卡特加特海峡、格陵兰 -冰岛 -联合王国海峡、巴拿马运河、佛罗里达海峡、阿拉斯加湾、非洲以南和北美航道等在内的全球 16个主要航道。除此之外在海洋经济、海洋资源、海洋气候、海洋科技、海洋运输安全等海洋公共产品领域也拥有绝对的供给垄断和定价权。

  2. 美国战略制衡中国并全面强化全球公共产品供给垄断权

  从权力角度看,全球公共产品供给在很大程度上也是一种权力的运用。在美国看来,随着中国经济崛起和提供地区经济类公共产品的能力、意愿和接受度的提升,中国为地区提供的经济类公共产品越多,其感受到的不安就越明显。因此,奥巴马政府不仅增加了全球公共产品的排他性,通过跨太平洋伙伴关系协定( TPP)形成“公共产品俱乐部”将中国排除框架之外,还继续强化包括维持巩固现有同盟关系、构筑亚洲小北约、发展新型同盟朋友关系,以及议题联盟、临时性联盟等“软”同盟关系,全面加强全球及区域安全产品供给垄断权。

  3. 美国通过“选择性供给”等方式挤压中国战略空间

  “霸权稳定论”认为,在霸权国和国际体系出现危机的情况下,霸权国很难再依靠生产率优势,在国际体系恢复稳定开放的过程中迅速获得足够的收益。同时,霸权国的相对地位开始动摇,霸权国对挑战国通过“搭便车”行为从国际公共产品中获得不均衡收益的行为非常敏感。霸权国一方面希望利用有限的资源挽救其主导的国际体系,另一方面试图通过更加灵活有效的排他性操作,避免挑战者从中获益,威胁霸权地位。

  近年来,美国在全球公共产品供给方式上从“多边主义—区域主义——双边主义”的转变也遵循了这一规律。例如国际金融危机期间,美国通过美元货币互换网络逐步建立了“美元配给制”。 2013年 10月 31日,美联储、欧洲央行、英国央行、日本央行、加拿大央行和瑞士央行启动美元互换机制,将现有的临时双边流动性互换协议,转换成长期货币互换协议。全球性金融危机救助需要大规模的资源投入,衰退中的霸权国需要收缩国际金融救助的范围,通过排他性措施精准地配置美元流动性,在稳定国际金融体系的同时确保霸权国际地位。美联储等 6家央行的货币互换协议,构建美元最后贷款人的垄断配给机制,以美元为中心的货币互换机制长期化,很可能意味着,一个以美联储为中心、主要发达经济体央行参与的排他性超级国际储备货币供求网络已经形成。

  综合以上分析,在当前全球现实条件下,单靠一国独立承担全球公共产品供给成本的可能性越来越小,依靠现存国际规制协调国际集体行动也会面临代表性不足等问题都增加了中国参与协调全球公共产品供给模式的风险。因此,国际秩序和经济全球化暴露出来的诸多问题表明,全球治理体制已站在一个历史拐点上,全面改革与完善全球公共产品供给体系与机制已是大势所趋。

  参与完善全球公共产品供给体系的基本原则与路径

  从全球利益格局演变以及全球公共产品供给体系发展走向上看,尽管中国已经是经济体量巨大的超级经济体,但仍是发展中国家,自身面临的瓶颈问题还很多,对外开放与结构性改革进入深水区,需要集中精力办好自己的事。

  特别是在美国通过国际政治、经济和安全领域的一套制度安排来确定利益分配模式,限定各国追求近期利益和远期利益范围的大背景下,中国还不能成为填补“权力真空”的“世界领导者”,“适度承担责任”应该是一项长期性坚持的均衡策略,不是权宜之计,而是国家长久大计。

  我们认为,当前以及未来相当长时期应统筹考虑全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴、社会主义初级阶段取得胜利,把三者贯穿起来形成战略构想,提升国家综合实力,应该按照“先易后难、先经后政、先周边后区域”的方针量力而行,稳步推进,要处理好“大与小”、“远与近”、“破与立”的辩证关系。同时把握好与霸权国竞争及合作的边界,应依靠共同合作,相一协调,携手行动,减少过度免费搭车的成本支出,降低收益过度被透支,努力规避被第三方绑架的风险。

  从供给内容来看,要更多地在小型倡议、次领域安排、局部创新等国际公共产品上做文章;从供给对象来看,应重点关注周边地区特别是邻近国家;从供给模式来看,应在改进现有国际公共产品不足的同时,在融入大国行列的过程中实现软着陆;从供给路线上看,根据不同发展阶段,分步骤、分区域、分重点地规划全球公共产品供给路线图和行动纲领,采取“区别对待,分类管理”的策略。

  1. 积极探索“中国模式”的全球公共产品供给之道

  作为成熟和负责任的大国贡献思想品和方案是更为高级的公共产品。当前,诸边、多边、区域和全球各个层面的国际协定与规则需要完善与重构。在积极构建新型大国关系,避免掉入“修昔底德陷阱”的前提下,应妥善处理好与美国等大国的战略互动以及供给机制上的协调与互信,并应该着力在培育制度和规则性公共产品的能力上下工夫,通过“改制”与“建制”双管齐下来谋求全球治理体系的变革。

  2. 优先供给经济、贸易和气候变化等全球公共产品

  从经贸领域的公共产品或准公共产品入手,以周边为优先,向国际社会提供富有中国特色的、有竞争力的全球经济公共产品,这可以达到“以小博大”的效果。进一步强化承担减排、减贫、国际对外援助、可持续发展等方面的公共产品供给。应积极培育除政府之外的市场、非政府供给主体,逐步从“低领域”到“高领域”,形成多层次稳定机制安排,分阶段逐步扩展到地区环境和全球公共安全等领域的全球公共产品供给。

  3. 以“一带一路”为重点构建全球公共产品供给新机制

  “一带一路”的非排他性、正外部性以及“三个共同体”的互惠共赢理念具有灵活性、共享性和开放性的弹性空间。可制定“一带一路”国际公共产品供给指导纲要,研究各国家公共产品的需求,各国家在公共产品供给上的比较优势,通过更为高效的方式提供国家公共产品,实施国际公共产品的级别分类,有计划、有步骤地付诸实施。重点通过与沿线国家共同探讨建立包括建立全球价值链伙伴关系、基础设施融资制度、贸易投资便利化、金融风险与稳定互助等方面在内的公共产品构建可以在全球范围内推广复制的公共产品供给新机制。

  4. 全球公共产品融资须发展融资与合作性融资制度安排

  针对全球公共产品融资困境,应积极发挥国际税收、国家公共资本、国际公共资本、特别提款权融资、公共产品融资债券,以及公私合作 PPP模式的综合融资优势,建立全球层面的公共产品预算分配机制与全球公共产品市场化定价机制。

 

   (作者单位:中国国际经济交流中心;载《上海证券报》 2017年 6月 9日)

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(责任编辑:闫琪)
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