黄立新:特朗普税改一边分蛋糕,一边动奶酪

2018-02-11 10:23 来源:国家税务总局税收科学研究所 作者:黄立新

  2017年12月20日,美国参众两院分别通过了号称“美国史上最狠减税”的《减税与就业法案》。如无意外,美国总统特朗普将尽快签署这一法案,以实现他今年给所有美国人“圣诞大礼包”的承诺。这样,从特朗普参加竞选之初就开始酝酿,之后经过反复修改,也被广泛关注和饱受争议的美国税改的靴子终于落地。那么,如何看待特朗普税改政策?其政策效应如何?对这些问题还需要有一个冷静客观的分析和态度。

  特朗普税改法案减税规模有多大

  特朗普在提出税改方案之时就一再强调,要对美国税制进行大刀阔斧的改革,实施美国30多年以来历史上最大规模的减税。税改法案内容涉及美国税制的方方面面,既包括公司税收方面大幅度降低公司所得税税率的政策,也包括个人税收方面大幅提高个人所得税扣除额的政策,还包括国际税收方面对企业海外利润大幅税收减免等政策。减税政策内容数量也极其庞大,有关法律文本长达1000多页,涉及的政策不可胜数。美国政府预测,这些减税政策在未来10年里将使美国减少1.45万亿美元的税收收入。减税1.45万亿美元对当今任何一个国家来讲都是一个不小的数字。但是,仔细分析发现,这是美国10年减税的数字,平均到每年实际减税约1450亿美元(约为9600亿元人民币)。2016年美国财政收入约3.5万亿美元(包括社保税),平均每年的减税额占全年收入的比重为4.1%左右。这样一个减税规模固然可喜,但实际上并没有想象中的那么大。近年来,我国大力实施供给侧结构性改革,积极推出了包括营改增、支持大众创业万众创新、支持创新发展、改善民生等一些列减税政策,大幅降低了纳税人的税收负担。仅全面推开营改增试点一项改革措施,从2016年5月至2017年9月就为纳税人减税10639亿元,占2016年税收总收入(包括社保费)的比重为5.8%左右,无论是减税规模还是减税幅度,我国都要高于美国。2017年,我国提出了要为企业减税降费1万亿元的目标,这一减税规模也高于美国的减税水平。由于美国无论在经济总量上还是在税收总量上都大于我国,因此,美国特朗普税改法案的减税力度要小于我国。

  特朗普税改有减税有增税

  减税是美国特朗普税改法案的总基调,减税的内容和条款也是税改法案的主要内容。比如,在公司税收方面,主要减税措施包括:降低公司所得税税率,从原来的15%至35%的累进税率降至21%的单一税率,最高税率的降幅接近一半;允许企业将购买的机器设备等投资在所得税前扣除;取消公司所得税的可替代最低税制度,以及保留一些税收优惠政策等。此外,对于合伙企业、小企业等穿透实体符合条件的可享受应纳税所得额20%的减免。在个人税收方面,主要减税措施包括:提高个人所得税扣除标准,从原来的每人每年6350美元提高到12700美元,夫妻联合申报扣除标准从原来的每年12000美元提高到24000美元;提高抚养儿童的税收抵免额,从原来的每儿童每年1000美元提高到2000美元;降低个人所得税税率,七档税率从原来的10%、15%、25%、28%、33%、35%、39.6%调整至10%、12%、22%、24%、32%、35%、37%,最高边际税率降低了2.6个百分点;废除奥巴马平价医疗法案的强制投保规定等。在国际税收方面,主要措施包括:实行海外企业参股免税制度,对美国母公司持股比例超过10%的海外子公司分配的股息免税;对企业境外汇回利润按较低税率一次性征税,流动资产和非流动资产的税率分别为15.5%和8%等。

  但是,仔细分析特朗普的税改法案,可以发现在其大幅减税政策的背后还暗含着不少增税的措施。比如,在公司税方面,将累进税率改为21%的单一税率,对于原来适用高税率的企业固然是减税措施,但对于原来适用15%税率的企业无疑是提高了税率;同时,税改法案还推出了诸如限制利息费用扣除、限制净经营亏损弥补等政策。在个人税收方面,在提高个人所得税扣除额的同时,税改法案废除了每人每年4050美元的年度扣除标准,这就使得这一减税政策的效果大打折扣,并且对于人口较多的家庭,无疑将负担更多的税收;个人所得税税率虽然有不同程度的下调,但由于每档税率所适用所得的范围也有不同程度的调整,这就使得一些个人的税负将会提高,应税所得在20万美元以上的个人适用的税率将从原来的33%提高至35%;降低住房按揭利息税前扣除的上限等措施,将增加有关纳税人的税负。在国际税收方面,税改法案对符合条件的公司向境外关联企业支付的特定款项征收5%或10%的税基侵蚀税,也将增加有关企业的税负。这些政策无疑都具有明显的增税意图和效果。特朗普减税改法案,并不是真正让所有的人受益,一些纳税人的税负反而会增加。也可以说,特朗普的减税法案实质上是一方面在给一些人发红包、分蛋糕,另一方面却在动一些人的奶酪。之所以出现这种局面,其实也是美国政府财政支出的刚性和巨额财政赤字的压力所致。

  客观看待特朗普税改影响

  税改法案的通过是当前特朗普政府和共和党最大的政绩,也是特朗普上台以后成功出台的最重大的政策。特朗普对其寄予厚望,希望通过减税实现刺激经济增长、增加就业、制造业回流、让美国再次强大等目标。对此,美国经济学界、商界、小企业主等各界既有大量的支持者,也有不少质疑的声音。诺贝尔经济学奖得主保罗克鲁格曼甚至抨击特朗普税改是“史上最大税改骗局”,索罗斯等400多名美国富豪联名上书反对减税,一些国家的政府致函美国对税改方案中的一些政策提出批评。在参众两院的投票中,税改法案也仅以微弱优势得以通过。这说明,社会各界和国际社会对美国税改法案还存在不少争议。因此,对减税法案的实施效果和影响也要有一个客观的态度。从美国经济的实际情况上看,按照美国经济分析局公布的数据,近年来美国GDP增长一直保持在2%、3%左右,2017年二季度、三季度甚至达到了3%以上,经济呈现稳健上升的态势;近年来美国失业率也在持续不断下降,2017年9月已经降至4.2%,远远低于7%的国际警戒线,也低于金融危机以前的水平;美国股票指数也屡创新高。从理论上讲,减税往往是一国政府在经济低迷时期刺激经济增长所使用的政策。20世纪80年代里根总统减税之所有能有理想的政策效果,也是在当时美国经济长期处于滞胀的情况下取得的。因此,在当前美国经济持续向好的基础上,特朗普减税政策正式实施以后能对美国经济产生多大的推动作用,能将美国GDP增幅再提高多少、失业率再降低多少还有待观察。制造业的回流和发展涉及产业链、市场、营商环境等诸多因素,税率并不是唯一的决定因素,其未来前景如何也很难预料。另外,美国作为当今世界上唯一的超级大国,在国际上拥有巨大的影响力,其大幅度降低公司所得税税率、对符合条件的跨境交易征收税基侵蚀税等措施必将对世界税制的改革发展、国际税收秩序的构建产生重大影响,其他国家是否会跟进或采取反制措施,也都将给特朗普税改法案的实施效果带来较大变数。

 

  (作者系国家税务总局税收科学研究所副所长)

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(责任编辑:张文齐)
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