赤字率首降不改积极财政取向 专项债接棒解决融资需求

2018-03-13 16:28 来源:中国经营报 作者:杜丽娟

  一面是继续减税减负1.1万亿元,一面却是财政赤字率下调,积极财政政策如何“积极”?

  今年政府工作报告一出,这个悬念瞬时引发了市场关注。

  在连续五年保持较高财政赤字率水平后,政府工作报告中2018年赤字率拟定为2.6%,相较去年3%下调了0.4%,同时强调这样的安排是“为宏观调控留下更多政策空间”。

  3月7日财政部部长肖捷在答记者问中坦言,尽管今年财政赤字率比上年有所降低,但积极财政政策的取向没有改变。今年预算安排的财政赤字是按照2.38万亿元考虑,而这个规模和去年预算赤字规模持平。

  不再专注总量扩张而开始有意识预留调节空间,赤字率的变动显示今年的积极财政政策着眼点正在发生变化。

  支出不减

  今年一般公共预算支出规模约为21万亿元,财政支出比去年增长7.6%,增幅高于今年预算收入6.1%。

  “此次赤字率下调主要由于2017年实际经济增速高于市场预期,在保持赤字规模不变的情况下,2018年采用较高的名义GDP增速假设,致使赤字率有所下降。”中诚信国际信用评级有限责任公司研究院研究员刘心荷对《中国经营报》记者表示。

  2013年开始,我国赤字率保持了较高水平。在2016年和2017年的《政府工作报告》中,赤字率都被提高到3%。在实施积极财政政策的背景下,赤字率水平一度成为积极财政政策发力的重要表现。事实也显示,过去两年中国经济处于下行趋势,提高赤字率作为积极财政政策的一个手段,为经济的回暖贡献了主要力量。

  2016年5月1日起全面实施营改增,当年降低企业税负5700多亿元,2017年减税降费规模达到10234亿元,不少企业受惠于营改增,负担减轻,转型升级动力加强。

  “除了赤字规模,看一个国家的财政政策是不是积极,还要看到这个国家财政政策在实施过程中是不是能够做到积极有效,是不是有利于经济持续健康发展。”肖捷在答记者问时表示。

  从支出总量上看,今年虽然降低了赤字率,但是赤字规模并没有降低。今年的财政赤字规模为2.38万亿元,其中中央财政赤字1.55万亿元,地方财政赤字8300亿元。这一数字和去年的赤字规模持平,根据今年一般公共预算支出规模约为21万亿元的口径,今年的财政支出比去年增长7.6%。

  从财政支出结构上,根据财政部的安排,今年的财政支出方面新增支出需求较多。其中重点包括三大攻坚战要优先保障,供给侧结构性改革、创新驱动发展战略等要重点支持,在就业、教育、医疗、居住、养老等民生领域还要加大投入。例如,今年预算安排的中央基建投资就比去年增加了300亿元。

  肖捷也强调,与增加投入相对应的,将是压减一些无效的和低效的支出,通过优化财政支出结构提高财政资金的使用效率,更好地体现积极财政政策的聚力增效。

  “2018年确定6.5%左右的经济增长目标显示政府不再把高增长作为目标,这就意味着操作中哪些项目该投、哪些项目不该投要做出取舍。赤字率降低可以使有效投资比重上升,可以约束地方政府行为,保障我国经济增长可持续性。”中泰证券首席经济学家李迅雷表示。

  专项债发力

  2018年地方政府专项债券预留发行额度大幅增加69%,将为地方政府融资渠道提供有效路径。

  就在财政赤字率下调的同时,专项债券发行规模却出现了大幅提升。政府工作报告指出,今年地方政府专项债规模为13500亿元,比去年增加了5500亿元。

  “2018年地方政府专项债券预留发行额度大幅增加69%,将为地方政府融资渠道提供有效路径。”穆迪副总裁杜宁轶表示。

  作为财政开“前门”的重要举措,国土资源部、交通运输部陆续印发《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》《地方政府收费公路专项债券管理办法(试行)》引导地方政府通过发行土地储备专项债券、收费公路专项债券满足土地储备与收费公路建设融资需求。2017年8月,财政部印发《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》,不仅有利于将债券风险“锁定”在一定范围内,避免波及一般公共预算,更增强了政府债券透明度。

  去年一年,全国地方累计发行土地储备专项债券2407亿元、发行政府收费公路专项债券440亿元,同时深圳市首次在深交所成功发行轨道交通专项债券20亿元,专项债券管理改革总体进展顺利。

  在这个背景下,随着中央政府持续增加对地方政府融资渠道的管理和对其透明度的改善,地方债和专项债的比例出现此消彼长的态势。

  财政部数据显示,2017年,全国地方发行地方政府债券4.36万亿元,比2016年减少1.69万亿元。在此背景下,专项债的大力试点,有利于启动中国版地方政府市政项目“收益债”。

  “专项债有明确的专款用途和项目使用情况,对降低政府负债率起到有效作用。”杜宁轶说。

  2014年修改《预算法》后,允许地方自主发债,专项债的推出落实主体责任,有效防止政府过度举债。

  数据显示,截止到2017年末,我国政府债务余额为29.95万亿元,其中中央财政国债余额13.48万亿元,地方政府债务余额16.47万亿元。我国政府负债率为36.2%,这个比例比2016年的36.7%有所下降。

  肖捷表示,按照这样一个比例,我国政府的负债率是低于国际社会通用的所谓60%的警戒线,也低于其他主要经济体和一些新兴市场国家的负债水平。“预计未来几年,我国政府的债务风险指标水平与2017年相比,不会发生明显的变化。”

  作为衡量一国财政风险的主要指标,中国赤字率水平一直被拿来和美国、欧洲国家相比较。特别是过去两年,随着中国地方政府负债率不断增加,舆论对中国实际赤字率的讨论更是甚嚣尘上。随着利用地方专项债规范地方重大投资,财政赤字的作用将被更多的转移到承担引导经济结构转型,应对不确定风险上。

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(责任编辑:闫琪)
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