郑州试水出让土地“考古前置”

城市建设中的文物保护难题如何破解?

2018-05-16 10:38 来源:中国文物信息网 作者:徐秀丽

  “考古调查、勘探、发掘前置工作由市国土资源部门牵头负责,市国土资源部门应当于每年3月份向市文物部门提供年度土地供应计划,由市文物部门、市级土地储备机构和相关县(市、区)人民政府联合制定年度考古勘探计划,提前组织开展考古调查、勘探、发掘工作……”

  日前,郑州市发布《关于招标拍卖挂牌出让国有土地使用权考古调查勘探发掘前置改革的通知》(以下简称《考古前置改革》),试水国有土地开发建设中考古调查、勘探、发掘前置改革,将考古调查、勘探、发掘工作完成作为国有土地使用权招标拍卖挂牌出让的前置条件之一,将建设用地“先出让,后考古”的传统做法改为“先考古,后出让”,引起广泛关注。

  “我觉得这个政策为有效解决文化遗产保护与开发建设之间的矛盾,促进经济建设和文化建设全面推进开了一个好头。”中国社会科学院考古研究所研究员袁靖说。

  随着现代城市的快速扩张,尤其是近年来新型城镇化建设的全面铺开,文物工作跟随建设项目开展的被动保护模式,弊端日益凸显。

  有的地上地下文物容易遭到未批先建项目的建设性破坏;有的建设单位认为考古工作增加了时间、资金等建设成本,钳制了建设进度;有的建设单位为节约时间,千方百计催促考古工作进度,客观上影响力考古工作质量,地上地下文物的文化内涵不能得到深入详细的挖掘阐释;另外,一线文物工作人员直接和开发商接触,造成廉政风险的增加。

  如何做好城市建设过程中的文物保护,文物部门和各地政府一直在探索。

  郑州是中国历史文化名城、中国八大古都之一、世界历史都市联盟成员城市,地下文物埋藏丰富,在基础建设中发现文物的案例也多有发生。

  “十八大以来,党和国家把文化遗产保护工作提到了前所未有的高度,也对文化遗产服务社会发展提出了更高要求。为改变考古工作在城市建设中的被动局面,进一步做好文物保护,服务社会发展,郑州市于2018年全面启动了考古工作前置改革。”郑州市文物局文物处处长李艳萍说。

  根据《考古前置改革》要求,国有建设用地土地使用权招标、拍卖、挂牌出让前,由市级土地储备机构报请市文物部门依法组织考古调查、勘探、发掘工作。

  不涉及文物保护单位的建设用地,考古调查、勘探后未发现文物埋藏的,由市文物勘探单位出具考古调查、勘探报告,市文物部门根据考古调查、勘探报告,向市级土地储备机构出具同意按照程序组织土地供应的意见书。

  考古调查、勘探后发现文物埋藏的,由市文物部门依法组织具有考古发掘资质的单位进行考古发掘,考古发掘单位应当依法履行申报审批程序。考古发掘工作完成后,由考古发掘单位出具考古发掘报告,市文物部门根据考古调查、勘探、发掘报告,向市级土地储备机构出具同意按照程序组织土地供应的意见书。

  涉及文物保护单位的建设用地,由市文物部门告知市级土地储备机构文物保护要求,由市级土地储备机构在土地招拍挂公告中列明。

  “改革前,由拿到土地的建设单位跟文物部门对接,对政府出让的土地进行考古勘探;改革后,确保了土地挂牌出让前已经完成全部文物勘探、考古发掘和必要的审批手续,真正做到净地挂牌出让。文物工作由被动跟进转变为提前主动完成,从源头保证了文物安全。”江苏省考古研究所所长林留根说。

  袁靖也认为考古工作前置意义重大。他说,《考古前置改革》规定,由政府组织考古工作,能够真正把文物保护落到实处,维护了文化遗产的尊严;可以带动其他地下文物资源较多的城市做好文物保护工作,逐渐推动全国各地的城市采取考古前置的模式;可以让建设单位一门心思做好建设工作,进一步激发经济社会发展的活力;当然,在这个政策的执行过程中政府部门要真正负起责任,保证工作的有序推进,为文物部门做好文物保护工作保驾护航。

  “《考古前置改革》明确了国土资源部门作为考古工作手续办理主体,在土地出让前向文物部门办理考古调查、勘探、发掘的审批手续,简化了审批程序。文物部门直接和国土部门对接,不再与建设单位对接,降低了一线工作人员的廉政风险。文物工作完成后进行净地出让,土地竞得人可以快速推进工程建设,客观上简化了工作流程,节约了时间成本,体现了政府机构转变政府服务职能‘简政放权、放管结合、优化服务’的指导方向,有力破除了制约建设项目落地的体制机制障碍,进一步促进了文物保护和城市发展协调共赢。”国家文物局副局长宋新潮说。

  在《考古前置改革》中,关于考古工作费用的列支郑州政策也有明确的规定,国有建设用地考古调查、勘探、发掘费用,按照国家相关经费预算定额规定,由市财政统筹安排。

  “政策解决了考古调查、勘探、发掘费用长期不足带来的工作被动。”北京大学考古文博学院教授李伯谦说,考古调查、勘探、发掘费用在土地出让时均摊于所有出让地块成本之中,改变了以往哪个地块发现文物,文物工作经费由哪个地块竞得人承担的不公平局面,在土地出让层面体现了“文物保护,人人有责”的工作理念。

  “文物资源是属于国家的,勘探、发掘和保护地下文物的费用应该由政府全部负担。”袁靖说,郑州市的这一举措可以带动国家相关部门考虑设立国家基本建设考古专项经费,专门用于支付基本建设考古费用,为真正从国家层面上永久性地解决文物保护方面经费问题奠定良好基础。

  为扎实推进郑州市国有土地开发建设过程中考古调查、勘探、发掘前置工作,郑州市政府还出台了《郑州市招标拍卖挂牌出让国有土地使用权考古调查勘探发掘工作的实施方案》,建立了国有建设用地考古调查、勘探、发掘前置改革工作联席会议制度,明确分工,各相关部门合力推进。

  李艳萍介绍,目前郑州市考古工作前置改革正在有序推进,实施过程中发现的操作性、协调性、程序性问题正在逐步完善,文物保护的成效正逐步显现,服务经济社会发展的积极作用得到了利益相关方的广泛认可。

  据了解,重庆、广州、邯郸、濮阳、襄樊等地已采用“考古前置”的方式,即在土地拍卖前,由土地储备部门组织开展考古工作并承担经费。

  “我们鼓励这种工作模式,国家文物局也正在做有关方面的调研”。宋新潮说。

  目前,大部分城市还是土地出让之后,再进行考古调查、勘探、发掘的。在现有形势下,城市建设中的文物保护工作并不轻松。

  江苏太仓樊村泾元代遗址是2016年因太仓市樊泾河北延沟通工程施工而发现并进行抢救性发掘的,是日前举办的2017年度全国十大考古新发现评选入围项目。遗址中出土了元代中晚期龙泉窑青瓷达40000多件,是元代太仓作为天下第一码头、海上丝绸之路的重要遗存,是江南地区乃至全国元代考古的重大新发现。在2017年度全国十大考古新发现评选终评的汇报会上,项目的汇报人介绍,至今文物保护的红线还未划出。考古专家对此状况也深表担忧。

  在施工建设过程中,碰到文物遗迹后,一定要文物保护优先。江苏省考古研究所所长林留根认为。

  据了解,两年的太仓樊村泾元代遗址发掘工作是当地政府和文物部门顶着压力做的。一方面工程建设方经济损失大,作为拆迁安置工程,百姓回迁呼声高;另一方面文物考古工作者要求保护的声音也很强烈。现实问题摆在了眼前。

  李伯谦认为,太仓樊村泾元代遗址是应该保护下来的。“保护它并不是因为我是考古人,因为它是太仓的有机组成部分,也是全民重要文化遗产。在工程建设中,要在既有利于当地的发展又利用文物保护上都作考虑。”他希望将来能建一个博物馆,让世世代代的人都能看到这个港口城市的发展的历史。

  江西省在高速公路、铁路、水库电站等大型项目建设中严格按照文物法要求,开工建设前进行考古调查、勘探和发掘,但也有些中小项目没有按照文物法的规定去做。

  江西文物考古研究院院长徐长青觉得,有时候建设项目并不缺少考古经费,缺少的是意识和责任,文物保护工作不仅仅是文物部门一家的事情,法律法规也赋予了各级政府及相关部门依法保护文物的职责,要让保护文物也是政绩的科学理念深入人心。

  袁靖认为,做好城市基本建设中的文物保护,除了实施土地出让考古调查前置政策外,还要不断完善文物保护的法律法规,从法律的层面、制度的层面健全文物保护体系,让保护文物工作有章可循,对于各种破坏文物行为的追究也有法可依;建设人才结构较为合理的城市考古队伍,确保可以科学、有效地开展考古调查、勘探、发掘和文物保护工作;同时也要做好城市考古规划,充分了解古代城市的基本制度和设计规划理念,根据已有认识进一步明确工作目标,提高城市考古工作的主动性和计划性。

  2014年2月25日,习近平总书记视察北京时指出,“历史文化是城市的灵魂,要像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产”,“要本着对历史负责、对人民负责的精神,传承历史文脉,处理好城市改造开发和历史文化遗产保护利用的关系,切实做到在保护中发展、在发展中保护。”

  今年以来,北京市配合各类建设工程开展的考古勘探、发掘工作已达47项,其中勘探40项、发掘7项,任务艰巨。“在工作中,文物部门加强统筹协调,调配人员,打破常规,和建设单位共同配合,积极落实文物保护法律法规相关要求,取得了工程建设与文物保护双赢的良好效果。”北京市文物局有关负责人说。

  “在城市的基本建设中,文物工作主动围绕大局,自觉服务大局,立足本职,履行职责。近年来,简化了行政审批程序,在项目审批上也适时地开辟绿色通道等,文物工作站位不断提升。但同时也应该看到,文物工作者承担全域的文物保护责任的肩膀还是单薄了些,需要更多的支持和配合。”林留根说。

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(责任编辑:齐泽垚)
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