古人是如何解决“城管”难题的

2017-04-19 14:55 来源:解放日报 作者:雷册渊/整理

  城管,维护城市良好环境不可或缺的重要角色,却屡屡成为复杂矛盾、频发冲突的“火药桶”。近日,《城市管理执法办法》正式出台,终于结束了城市管理执法长久以来的法律制度缺失。其中“落实重大执法决定法制审核”、“执法须全过程记录和执法公示”等条款更是引人关注。

  其实,早在几千年前,“城管”难题就已经存在,历朝历代也都制定了相应的办法,有的甚至还写入了法律。

  古代城管身兼数职,“综合执法”职权大

  说到城管,首先得说一下“城市”。从现代考古发现来看,中国至少在夏商周“三代”时期就有城市了。但和现代功能较为接近的城市,到春秋战国时期才出现,如齐国的首都临淄,当时就有7万户人家。

  汉长安城(今西安),比同时代欧洲最大的发达城市罗马,面积大三倍以上,有8万多户。到了唐代,10万以上人口的城市已有十多个,空前繁荣,其中又以长安、洛阳两京最为繁华。长安设有东西二市,会昌三年(公元843年)六月二十七日东市失火,一下子烧掉了4000多家门市,而这仅是市场的一部分,足见长安之大之盛。

  城市大了,人口多了,治安、卫生、交通等一系列问题也就多了。在这种情况下,古代城管应运而生。《庄子》一书中提到,战国时代有“监市”,这个监市便可以看作是中国古代城管的雏形。

  不过,古代城管与现代城管的概念和职能并不完全一致,古代城管的职权范围相对较广。从史料上看,古代城管除负责环卫、拆除违章建筑、禁止占道经营外,还得“防火缉盗”,就像现代的消防队员、联防队员一样,还有管理市场物价、维持公平交易的义务。可以说,古代城管兼有现代公安、消防、工商、物价、税务等部门职能,是真正的“综合执法”,权力也比现代城管大。

  那么,古代“城管”都是些什么人呢?

  古代的城管队员叫法不少,或称“胥”,或称“卒”,还有称“市吏”、“监市”等等。但事实上,古代并没有像现代城管局这样的专职机构,自然也无城管队员一说。古代城管的身份比较复杂,既有军人城管,也有警察城管,当然更多的是行政人员来当城管。如汉唐时相当于现代首都市长的“京兆尹”,其重要工作之一就是城管执法。

  在明代的北京,由相当于今天北京卫戍区或武警部队的“五城兵马司”来承担城管的大部分职能。清代的北京,还专设了“督理街道衙门”,其部分职能也与现代城管局比较接近。到了晚清,西方的城管制度被引入中国,由警察承担起了现代城管的工作。如中国历史上首个警察机构天津警察厅,除了负责当地社会治安外,管理市容市貌、交通、市场秩序等,都是其分内工作。

  自古城管两大“难”:违章搭建和占道经营

  在古代,现代城市管理中的两大难题——违章搭建和占道经营,同样十分突出,且历代不绝。其中,最典型的当属宋代。

  北宋商业十分繁荣,京城汴梁(今河南开封)更是商贩云集,商铺林立。随之而来出现了严重的违章搭建和占道经营现象,当时叫作“侵街”。汴梁城里侵街现象十分严重,以至偌大一个京城找不到一条稍宽的巷子,街面上无法通行车马(“坊无广巷,市不通骑”)。

  《续资治通鉴长编》记载说,开宝九年(976年),宋太祖赵匡胤在会节园宴请大臣之后,经通利坊返回宫殿。出人意料的是,途经通利坊时,拥挤的街道竟然使堂堂皇家仪仗无法展开。赵匡胤勃然大怒,第二天便下令要狠狠整治侵街现象。

  对此,宋代还制定了专门处罚侵街行为的法规。《宋刑统·侵巷街阡陌》规定,凡是侵占街道、巷道、乡道来搭建经营的,都要罚以70大板。除此之外,宋代还在京城组建了类似于现代城管的专职执法队伍——“街道司”。成建制的街道司由500人组成,统一穿“青衫子”制服,负责维持市场秩序和街道卫生,还要疏导交通、治理侵街等。

  《东京梦华录》记载说,遇到公主大婚或者王公贵族出行的时候,街道司还要派出人员在途经的街道上突击搞卫生,充当仪仗队前导人员指挥车马人等。一句话,宋代的街道司承担了现代城管的部分工作,但他们的职责权力要比现代城管大得多。

  然而,从史料记载来看,至少在北宋,京城侵街现象严重且屡禁不止,街道司和侵街现象之间的执法与反执法缠斗,几乎与北宋一朝相始终。《清明上河图》 描绘了北宋末年汴河两岸的街市繁华情景。画上一个门洞前,有一群很像街道司的人在歪着身子睡大觉。面对侵街占道现象,他们是不想作为还是难以作为?我们不得而知。

  说到这里,人们不禁要问:北宋京城为什么会出现上述现象呢?答案似乎很简单:商业的繁荣与城市的发展,要求城市适应形势需要,适时扩建扩容。当两者不能同步时,侵街现象也就在所难免。在这样的情境下,城管工作自然就不容易做了。

  “暴力执法”不宜提倡,“城管立法”值得借鉴

  城市管理光凭嘴说是不行的,中国古人为此想出了不少管理手段。其中,最值得现代城管借鉴的是“城管立法”。

  唐代在城管立法方面是颇为成熟的,为后世效仿。《唐律》规定:“距府十丈无市,商于舍外半丈,监市职治之”,就是说摆摊设点至少要远离政府办公地30米,也不能离民房太近,要在1.5米以外,由监市负责督管。同时,对占道经营有严厉的惩罚:“诸侵巷街阡陌者,杖七十;若种植垦食者,笞五十。各令复故。”挨打后,还要把街道恢复原状。

  《宋刑统》也有类似的规定,“侵巷街阡陌”条规定:“诸侵街巷阡陌者,杖七十。”对乱倒垃圾、影响环境卫生也有规定:“其有穿穴垣墙以出秽污之物于街巷,杖六十。直出水者无罪。主司不禁与同罪。”把尿屎垃圾弄到街上,影响了公共卫生,不只当事人倒霉,连“城管队长”都跟着挨杖打。

  宋仁宗在搞城管方面颇有创意,他在要求开封府官员强拆违章的同时,特别指示相当于现代法院的左、右军巡院,配合“开封城管”行动,“惩治侵街者”。

  明太祖朱元璋治国以狠著称,明朝的城管也不含糊。据《明会典》,在京城,“凡侵占道路,而起盖房屋,及为园圃者,杖六十,各令复旧”;对往街上丢垃圾、放污水的,“其穿墙而出污秽之物于街巷者,笞四十。出水者勿论”。

  另外,明代对破坏公共设施、不按规定行车,以及在禁区内摆摊设点、取土作坯、随地大小便等行为,也一律“问罪”,涉事者要被强行戴上刑具,在街头示众一个月,即所谓“枷号一个月发落”。这样的城管手段不可谓不严。

  虽然古时这些城市管理的方法在今天显然不适用,严厉的处罚手段更有“暴力执法”的嫌疑,但将城市管理作为国家法律制度明确下来,还是值得肯定的。

  (本文综合自《文史博览》《北京晚报》、央视网、人民网等)

 
查看余下全文
(责任编辑:李延宁)
更多学术内容,请关注 www.cssn.cn
';?> ';?>