儿童照顾:社会支持政策完善与男女责任共担

2017-06-06 15:28 来源:中国妇女报 作者:

  专题阐释

  20世纪中叶以来,一个世界性的趋势是传统由家庭承担的照顾责任逐渐释放出来,或多或少迈向去家庭化的阶段。在中华人民共和国成立后的很长一个阶段,儿童照顾受到了党和政府的高度重视,以公共托儿服务为主体的儿童照顾支持体系基本建立,在很大程度上减少了照顾负担对妇女的束缚,使妇女得以大规模外出就业。

  然而,随着社会的急速变迁,儿童照顾需求与供给的矛盾开始显露:家庭结构向核心家庭模式转变、城乡迁移导致异地分居,使得儿童照顾难以依赖家庭实现;依赖市场实现儿童照顾的费用日益高企,抑制了市场化替代养育的范围;儿童早期发展认知的提高增强了公众对托儿公共服务的需求。特别是随着单独两孩、全面两孩政策的推行,公众对0~3岁儿童养育公共服务的呼声日渐强烈,托儿服务机构严重不足的问题进一步凸显。

  为此,《新女学周刊》推出“儿童照顾:社会支持政策完善与男女责任共担”专题,特邀专家对当下社会中存在的0~3岁婴幼儿照顾的三个途径,逐一进行梳理、分析和反思,在此基础上提出了建立和完善0~3岁婴幼儿照顾公共政策支持的原则和建议;并从减轻女性照顾负担、缓解其就业压力的角度切入,分析了我国儿童照顾政策中存在的困境,以欧洲儿童照顾政策为鉴,呼吁完善我国儿童照顾的社会支持体系,需要对家庭内劳动的性别分工进行干预,促进男性参与照顾活动。

  改变照顾责任传统性别分工完善儿童照顾政策体系

  全面两孩政策下,儿童照顾压力凸显,与之相伴的则是女性就业和工作压力的加重,这迫切要求完善儿童照顾的社会支持体系,减少育儿对女性就业的阻碍。本文对我国儿童照顾政策进行了梳理和分析,指出既有儿童照顾政策并未突破照顾责任的性别化分工;通过借鉴欧洲国家关于支持男性参与儿童照顾的政策,提出完善我国儿童照顾的社会支持体系,需要对家庭内劳动的性别分工进行干预,促进男性参与照顾活动。

  ■ 张亮

  全面两孩政策背景下,儿童照顾问题日益凸显,并使得女性就业面临挑战——照料责任成为导致母亲们离开就业市场的主要原因:2000年,3岁以下和4~6岁的不在业儿童母亲中,因“料理家务”而不在业的比例分别达66.3%和60.2%;2010年该比例上升至91.5%和81.9%。

  随着全面两孩政策的实施,如何完善儿童照顾社会支持体系,进而减少育儿对女性就业的阻碍,促进就业性别平等,变得愈发重要。

  我国儿童照顾社会支持政策及其困境

  1949年中华人民共和国成立以来, 党和政府积极实现妇女解放、男女平等的政治目标和理想:大力发展公共服务,帮助妇女提高协调工作者和母亲双重角色的可能性。

  儿童照顾作为影响妇女就业的主要家务劳动,受到了重点关注,以公共托幼服务为主体的儿童照顾支持体系基本建立,在很大程度上减少了照顾负担对妇女的束缚,使妇女得以大规模外出就业,这一点在计划经济时期尤为明显。例如,托儿体系提供的服务在很多方面都是便于母亲外出工作的,如幼儿园实行整日制,不放寒暑假;托儿机构接收幼儿的年龄与产假衔接,使幼儿母亲在产假结束后能顺利重返工作岗位;托儿费用低廉能够为职业妇女承受,幼儿生病由看护人员护理,父母(主要是母亲)不必请假影响工作,等等。

  然而,一个无法否认的普遍性事实是,照顾负担一直是我国女性平等就业的重要阻碍因素,即使是在公共托幼服务相对发达的计划经济时期,有照顾负担的妇女也总是“最后就业”,“最先失业”。

  笔者认为,我国儿童照顾政策存在两个困境。

  一是对儿童照顾活动与妇女关系认识的困境。国家对儿童照顾的支持政策建立在儿童照顾是一种性别化责任的假定之上,国家政策只是努力减少妇女的照顾责任对她们就业的不利影响,而不是试图改变问题产生的根源——照顾责任的性别化分工。由于国家从未通过政策来干预照顾责任的性别化分工,因此,无论是计划经济时期,还是市场经济时期,在年幼的孩子无人照看时,总是母亲主动或被动选择离开就业市场,而不是父亲。

  二是忽略了家务劳动只能被部分社会化的基本事实。就儿童照顾而言,公共托幼服务解决的仅是儿童在父母工作时间上的照顾问题,工作时间之外的照顾需求仍然留在了家庭。在照顾责任的性别化假定之下,这部分工作被合法化地留给了女性,男女都外出就业但妇女同时保留了照顾儿童的全面义务。

  儿童照顾政策对照顾责任在男女之间不平等分配缺乏关心甚至客观上合法化这种不平等分配,导致妇女承担着工作与家庭内照顾劳动的双重负担,让女性疲惫不堪和产生更多的时间压力感。尽管中国妇女就业率长期居于世界最高水平,但妇女的高就业率并不能掩盖妇女因照顾责任而在就业方面遭遇的排斥、歧视和不利境遇。照顾负担不仅使女性在工作时间上与男性有差距,在就业形势紧张、劳动力供给过剩的时期,还使女性更可能成为裁撤对象。与男性相比,女性的母亲(照顾者)身份让她们被假定为较少能协调家庭责任和工作角色之间的对立性要求,劳动力市场的性别歧视由此得以产生。

  欧洲经验:改变照顾责任的传统性别安排

  战后欧洲国家福利体系是以“男性养家/女性持家”的家庭模式为前提预设的,儿童照顾被划为家庭的责任,由母亲承担全天的照顾任务。因此,在第二次妇女运动兴起的第一个十年里,女性的平等工作权利是首要目标,主要的性别平等方案是鼓励女性进入劳动力市场,推动建立安全、可靠和政府资助的托幼服务被视作妇女平等参与劳动力市场的先决条件。

  然而人们很快发现,女性日渐上升的就业率实际上导致了她们有酬和无酬工作的双重负担,这种双重负担在让女性疲惫不堪的同时也影响到工作领域的性别平等:为了便于照顾家庭,女性更多地选择时间灵活、离家近的工作,也降低了她们在工作上的努力程度,这些都会减少女性的工资,影响女性的职业晋升,使她们在劳动力市场处于边缘化地位。更为严重的是,女性的照顾责任使雇主产生了女性容易为了家庭而中断就业的观念,从而影响到雇主对女性的雇佣。

  因此,进入20世纪70年代,推动政策改变家庭劳动的性别分工作为实现就业性别平等的第二条路径,即要挑战男性在私人领域的角色,使家庭外有酬工作和家庭内无酬照顾责任在男女之间平等分担。

  欧洲国家普遍采用的策略是支持男性“把时间从劳动力市场运用到照顾中去”的权利,父亲与母亲一样,同是“就业者”和“照顾者”。除以父亲为目标的父亲假外,北欧国家的父母假从实施之初就赋予了父母双方休假的权利,这一举措随后得到了欧盟的拥护,并通过《父母假指令》,要求所有成员国把照顾权利扩展至男性。不仅如此,在观察到在自愿基础上分享父母假的权利并没有足够的诱惑力使男性休假来照顾孩子后,欧洲各国还提供激励措施鼓励男性去运用这种权利。

  总而言之,在推进就业性别平等的过程中,欧洲国家努力改变男性在家庭领域的行为,设立父亲假和父母共同分享的父母假,促进父亲和母亲平等地分担家庭照顾工作,以提高男女平等参与劳动力市场的可能性。

  儿童照顾社会支持体系的政策展望

  与儿童照顾相关的政策支持不仅涉及家庭与国家之间的责任边界,还涉及男女之间的责任平衡。中国和欧洲的经验都表明,发展公共托儿服务,平衡照顾工作的公共责任与私人责任,仅是妇女平等就业的前提条件之一。

  改变家庭内照顾劳动的性别分工,使家庭照顾工作在男女之间平等分配,是就业性别平等的另一重要前提。因此,完善我国儿童照顾的社会支持体系,除了需要大力发展便利的、可负担得起的和高质量的公共托儿服务体系,今后在政策上的努力还需要对家庭内劳动的性别分工进行干预。重视男性也有孩子的事实,把男性列为亲职假政策的对象,促进男性参与照顾活动,这是推动就业性别平等的另一重要路径。

  (作者为上海社会科学院社会学研究所助理研究员)

  重建0~3岁儿童养育公共服务的途径与原则

  阅读提示

  0~3岁儿童养育公共服务具有公益性和普惠性,是公共服务的重要内容,也是确保全面两孩政策落实的一项重要对策。本文在实证研究的基础上指出了发展0~3岁儿童养育公共服务的紧迫性与长期必要性,并分别对发展0~3岁儿童养育公共服务的三种途径的重要性及其面临的挑战做出了分析,指出了发展0~3岁儿童养育公共服务面临的共性问题。

  ■ 蒋永萍 佟新 和建花 杨绚 杭苏红 马丹

  发展0~3 岁儿童养育服务体系是确保全面两孩政策落实的一项重要对策,同时也面临众多挑战。为此,北京市婚姻家庭研究会、北京市东城区政协、北京市东城区妇联和东方爱婴机构合作开展“0~3岁儿童养育公共服务与政策支持”实证研究,并提出应对方案。

  发展0~3岁儿童养育公共服务具有急迫性与长期必要性

  在我国,0~3岁儿童的公共养育服务曾经有过辉煌的历史。随着市场化改革,托儿机构向市场化发展。但由于0~3岁儿童照料的社会化服务风险系数大,很难获得经济回报,社会化开办的积极性并不高。此外,随着社会的急速变迁,传统上依靠家庭实现的儿童照料与早期教育等正在面临挑战。特别是随着单独两孩、全面两孩政策的推行,公众对 0~3岁儿童养育公共服务的呼声日渐强烈,托儿服务机构严重不足的问题进一步凸显。

  发展0~3岁儿童养育公共服务不仅具有急迫性,也有长期必要性:高龄生育的现实降低了当前家庭自我照料二孩的可能性;延迟退休将对家庭幼儿照料功能的维系产生颠覆式影响;职业保姆费用的日益高企抑制了市场化替代养育的范围;儿童早期发展认知的提高增强了公众对托儿公共服务需求;女性生育积极性的提高有赖于托儿公共服务的发展。

  发展0~3岁儿童养育公共服务事业的三种主要途径

  现有幼儿园向下接收0~3岁儿童入园、允许和鼓励个人和机构举办家庭托儿所和在社区新建公立或民办公助托儿服务中心,是现阶段重建和发展0~3岁儿童养育公共服务事业的三种主要途径。

  ——民办幼儿园接收0~3岁儿童

  近年来,民办幼儿园已经将0~3岁儿童纳入幼儿园的招生范围。在调查的东城区两所民办幼儿园中,0~3岁儿童分别占全园入学儿童总数的30%和60%,是民办幼儿园的重要生源。同时,招收0~3岁儿童入学,也是民办幼儿园扩大规模、寻求自身发展的重要途径。多年来的实践也为民办幼儿园积累了比较丰富的0~3岁儿童的照料与教育经验。

  民办幼儿园接收0~3岁儿童需要解决一些主要问题:人力物力支出的增加是民办园更多接收3岁以下儿童面临的最大难题。目前相当一部分民办园不愿意接受政府定额补贴向普惠园发展的重要原因就是房租等运营成本偏高,靠政府补贴而降低收费无法维持正常经营。这就需要政府给予政策性的专项补贴,不管其是否是普惠园,只要其招收3岁以下儿童达到一定数量,并验收合格,就按人均给予补贴,或酌情减免税费。与此同时,还要确立管理主体,加强部门间的协作配合;加大经费投入,保障软、硬件配置并加强质量监管;要根据0~3岁儿童养育的特点与需要,调整教职工与幼儿的比例;在重点解决一岁半以上儿童入托的过程中,逐步扩大0.5~1.5岁儿童入托。

  ——家庭托儿所接收0~3岁儿童

  与民办幼儿园、社区托教机构相比,家庭托儿所招收数量少,具有更强的灵活性、机动性;小规模的照料教育能使孩子感到更加温馨和安全;以接收外来务工人员子女为主的家庭托儿所,收费低廉,适应外来务工人员的需求和条件;与此同时,鼓励兴办家庭托儿所也可以为一些全职妈妈提供能够兼顾孩子照料的创业就业机会。适当地发展家庭托儿所不失为解决0~3岁儿童照料难的良策。

  发展家庭托儿所当前最紧迫的问题是如何使其规范化、专业化,并置于政府有效的管理和监督下,使其规范经营。要解除开办家庭托儿所的禁令,鼓励个人自办或合办家庭托儿所,推进家庭托儿所体制化并明确管理部门;制定家托所审批条件,管理规范,要加强卫生、疾病防控和安全监管;加强从业人员培训,保证师资质量;改变以照料为主的方式,重视儿童早期教育,寓学于乐。

  ——新建社区托幼服务一体化机构

  在社区建立公立或政府支持的综合性养育服务机构是国际社会发展托幼公共服务的重要做法和趋势,也是北京等大中型城市发展0~3岁儿童养育公共服务的重要途径和最佳选择。其可行性和优势在于:托儿服务中心设在社区,既能够支持家长工作也有利于儿童的健康与安全;可以提供更优质的养育服务并覆盖更多有需要的家庭;有助于建立健全面向所有儿童的早期发展服务体系;有利于资源的整合和儿童早期教育的衔接。

  以公立和民办公助为主的社区托幼一体化专业服务机构是面向家庭公共服务的发展方向。应从现在开始就着手进行社区托幼一体化服务中心的调研,设计建设方案,编制预算,进行试点。要明确社区政府的责任义务,解决建设经费场地等关键问题;支持社会组织、专业机构参与社区托幼服务中心的开办;注重并强化多方位的服务,承担社区0~3岁儿童早期发展服务并提供临时看护服务。

  发展0~3岁儿童养育公共服务的政策原则及共性问题

  重建0~3岁儿童养育公共服务,应明确发展的政策原则:树立托儿服务是公共服务的理念,强化政府的主体责任和主导地位;明确托儿服务的公益性和普惠性,加大政府财政投入;确立以“养”为主,“养”“育”结合的工作理念;以社区为依托,增强服务与支持的可获得性和针对性;树立支持妇女就业、帮助家长平衡工作与家庭责任的服务理念和工作导向。

  当前,重建0~3岁儿童养育公共服务,还应重视如下几个共性问题。

  ——确定重建和发展0~3岁儿童托儿服务的重点和侧重点。从服务的年龄上看,重点解决1.5岁~3岁儿童的入托;从快速解决问题的角度出发,要优先支持民办幼儿园多办托儿班或小小班,向下接收3岁以下的低年龄儿童;从未来发展的长远角度出发,要把托儿一体化的社区托儿服务中心建设作为创新发展完善的重点;同时注重发挥家庭托儿所在发展托幼服务中的拾遗补阙作用。

  ——成立领导小组,明确政府主管部门。成立政府主管领导牵头,教育部门、卫生计生部门和妇联共同组成的0~3岁儿童早期综合发展与托儿公共服务领导小组,明确各自的职责范围并成立办公室,统筹协调相关事务,待条件成熟,再明确由哪个部门重点管理。

  ——将支持0~3岁儿童养育服务纳入政府财政预算。应尽快将支持0~3岁儿童养育服务纳入政府财政预算,用于支持新建社区托儿服务机构的建设、民办幼儿园等各类托儿养育服务机构接收3岁以下儿童的特殊补贴和儿童早期发展支持服务的费用。

  ——制定各类托儿机构管理规范、准入条件,强化监督管理。首先从制度和规范做起,制定各类托儿机构管理规范、准入条件,托儿教师与保育师的职业要求与培训大纲。在发展初期,要特别强化监督管理,加强对处于起步期的各类托儿机构业务指导与技术支持。

  ——强化软件建设,确保服务质量。要特别重视教师和保育师的专业技能与职业素养培训和考核。同时要解决教师、保育师的待遇问题,确保服务质量。

  (作者为0~3岁儿童养育公共服务与政策支持课题组成员)

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(责任编辑:王肖)
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