协调乡村基本治理单元规模与形态

2017-06-07 09:15 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:熊万胜

  当前,在我国大多数农村地区,基本治理单元是行政村或新型农村社区。2015年11月中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布的《深化农村改革综合性实施方案》也提出:“在有实际需要的地方,依托土地等集体资产所有权关系和乡村传统社会治理资源,开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点;在已经建立新型农村社区的地方,开展以农村社区为基本单元的村民自治试点。”乡村基本治理单元具有社会属性和自然属性,前者指它是一种基层区划,后者指它是一种聚落体系。乡村基本治理单元既有一定的规模——区划范围内的面积规模和人口规模,也有一定的形态——聚落的空间结构。但从根本上讲,规模问题也是形态问题,如规模较大可被理解为形态上较为集中。在实际工作中,我们最先关注的是浅层次的规模问题,而现在越来越关注深层次的形态问题。

  乡村聚落功能逐步分化

  分散居住符合经济理性,而集中居住是国家或民间组织进行社会整合的结果。在农业家庭经营制度下,最为极端的分散状态是每家每户居住在田间地头;最为极端的集中状态是达到耕作半径的极限。聚落形态的形成具有很强的历史延续性,初形成时,如果社会整合力度大,就容易形成大规模聚落,反之则自然形成分散聚落。中国汉族地区的农村聚落空间形态从北到南,南方再从东到西,越来越分散。这与明清时期赋役制度的变革赋予农民以越来越大的人身自由有关,这个制度变革的过程与人口的大迁移和大增长过程刚好匹配。

  在同一地名之下,房屋的分布具有“中心—边缘”格局。在小农经济条件下,这个“中心—边缘”体系是“大村带小村”的格局。在规模农业条件下,这个体系的理想状态是“社区加农庄”的格局。

  从长远来看,村域聚落体系将从“大村带小村”的格局转向“社区加农庄”的格局。一方面,随着农业经营从小农经济向规模经济发展,聚落形态也将从小农经济的聚落形态向规模经济的聚落形态发展。另一方面,随着社会转型的深化,乡村聚落的功能将从生产与生活一体转向生产与生活的分化,以生活为中心的社区和以生产为中心的农庄并存将成为主流。但这个转变需要时间。

  发展基本治理单元适度规模

  关于基本治理单元的适度规模,存在三种标准。第一种是群众的适度规模,以方便生产和生活为标准,尊重集体地权。这种适度规模的典型形态就是自然村或村民组。第二种是党的适度规模,服务于党要解决一个如何密切党群联系的命题。这是一种寓社会建设于基层组织建设之中的社会建设思路,它要求将党组织建设在有效的社会团结基础之上,进而引领社会团结。如果基层组织的规模超过了社会团结的能力,党组织的活力也就会受损。在人民公社时代形成的生产大队可以被认为是这类适度规模的典型形式。第三种是地方政府要求的适度规模,其基本原则是管理幅度的合理化,同时,也适应于地方政府集中经济发展权和节约财政支出的需要。这种适度规模并没有一定之规,实际上存在很大的随意性。

  所谓基本治理单元的适度规模问题,最基本的矛盾关系是:各种工具理性所要求的扩大规模的需要,与党组织密切党群联系和群众希望有效自治的需要之间的矛盾。

  很多人会注意到,日本的并村力度也很大,形成所谓“广域治理”。但这里要注意的是,日本在市町村层次以下的自然村比我们的自然村要更有活力。我们的基本治理单元,它在打碎了社会自发组织的结构之后,必须承担起社会自发组织的功能。这反过来就限制了基本治理单元按照工具理性的要求扩大规模。因此,在笔者看来,一种更为恰当的适度规模,应该是充分考虑到党的群众工作便利的规模,也就是第二种适度规模。  

  规模与形态相互影响

  新中国成立以后,当前的行政村这一层次的人口规模有过三次明显的扩大,分别发生在合作化时期、税费改革时期和新型城镇化时期。在这三次规模扩大中形成了以下两点重要教训。

  其一,在收缩倾向和扩大倾向的矛盾关系中,扩大倾向是主动的,而收缩倾向是被动的;在扩大过程中,党的群众工作的规律和群众的生产生活的需要总是处于被忽略的状态。每次扩大的理由都是很有力的,其中共性的理由是为了方便上级政府或部门的管理,除此而外,每一次扩大还有各自的主张。第一次的扩大是为了所有权升级,通过所有权升级集中人力物力实现农业的快速发展;第二次的扩大是为了降低财政负担和农民负担,也为了优化工业化和城镇化的布局;第三次的扩大是为了节约建设用地,推动区域内的快速城镇化。

  其二,基本治理单元的规模扩大带来了严重的社会后果。第一次扩大以调整基本核算单位的形式发生;第二次的扩大以合村并镇的形式进行,导致基层治理的权力真空,引发了社会失序,助推了乡村凋敝,给村级治理留下了很多的历史疑难问题;第三次扩大在当前的典型形式是农民上楼,引发了很多的社会冲突。

  历次规模扩张,并非没有遇到阻力。阻力机制主要有三种,自然条件或者聚落形态、群众抗争和政府的政治考量,其他如决策科学化或者决策民主化也很重要。

  其中第一点尤其值得注意,显示了聚落的空间形态对区划规模调整的影响。在税费改革过程中的区划调整中,北方地区的区划调整幅度要小于南方地区,一个重要的原因是北方的自然村和行政村合二为一的情况比较多。大自然村的形态阻止了区划合并,这种阻力机制是不自觉的。如果我们继续推动聚落归并,那么,区划规模的变化将失去一种制动阀。

  一个模糊认识:空间整合有利于社会治理?

  空间结构与社会整合的关系是明显的,就好比乘客在高铁和绿皮车上的沟通情况与座位排列方式大有关系。因此,聚落空间形态应该优化。在实践中,这种空间优化往往以空间整合为主要内容。那么,空间整合在多大程度上能够反过来有助于社会治理呢?对于这个问题可以拆解成以下两个问题。

  其一,在哪些情况下,空间整合有利于社会整合?

  笔者的看法是,空间整合有利于社会整合的状态主要有两种:一种情况是,空间整合本身就是社会整合的结果,比如历史上宗族性村落的形成;另一种情况是,尊重科学规律,通过空间营造密切社会交往。在合作化运动的高潮期,很多地方搞起了集体宿舍,反而增加了耕作半径,效果很不好。但到了人民公社的晚期,上海郊区等地方发起的集体农庄,在严密规划的条件下,发动农民自己出资建房,建成很多联排住房,却得到农民的热烈响应。这种规划改善了农民的居住条件,方便了农民的生产,而且以村民组为单位进行,尊重了原有的社会关联。

  其二,基层组织能否引导或主导这种社会整合?

  社会整合首先是一种自发的过程,它对社会治理的影响也应被关注。一般认为,集中居住有助于发展公共服务,有助于密切党群干群关系。集中居住便于发展公共文化活动,可以将群众组织起来。但是,从上海城乡社区的经验来看,社区基层组织的动员能力很难摆脱“100人怪圈”,也就是能够动员起来的很难超过100个人。这是因为这种动员能力实质上还是基层组织主要干部的人际网络的覆盖能力。显然,仅仅推动空间整合并不能改变基层组织对群众进行选择性组织的本质。因此,关键还是在于基层组织的建设。

  一种综合规模和形态的理想状态

  一种理想的做法是,以既有的村委会为单位,在科学规划和严格执行条件下,有序引导群众逐渐实现集中居住。在以自然村为行政村的地区,主要的问题是村庄改造,避免空心村,节约建设用地,优化空间形态。逐渐形成形态上方便群众交往和社会整合,规模上符合党的群众工作规律的新型聚落。在这两个前提下,在必要的情况下,工具理性的要求也可以考虑进来,体现在整体规划和单元设计的统一上。概括地说,就是形态上考虑群众习惯、规模上考虑党的工作需要、规划上考虑政府的经济目标。如果前面两种考量和后一种考量之间存在冲突,应该尊重前两方面的考虑。  

  (作者单位:华东理工大学中国城乡发展研究中心、社会与公共管理学院)

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(责任编辑:王肖)
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