陈亮:推进“城市群”中区域公共事务治理

2018-03-14 10:11 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:陈亮

  以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局,将是未来我国城镇化发展的新趋势。城市群是特定区域范围内的多个城市组成的集合体,一般以一个或两个特大城市为核心,借助发达的交通工具、运输网络以及现代化的信息技术,将多个不同性质、类型和等级规模的城市打造为空间上相互联系、功能上合理分工、机制上相互协作的城市集合体。依据国家“十三五”规划,我国城市群的规划涉及19个,既有京津冀、长三角、珠三角3个世界级城市群的建设,又涉及成渝、长江中游、中原、哈长、辽中南、山东半岛、海峡西岸、北部湾、呼包鄂榆、山西中部、关中平原、宁夏沿黄、兰西、天山北坡、滇中、黔中16个区域性城市群的建设。

  伴随我国城市群建设的深入推进,区域公共事务作为一种新型的公共事务,日益引起理论界与实务界的广泛关注。一般来说,区域公共事务通常表现出突出的跨界性,即跨越行政区划边界、跨越行政部门边界或跨越公共、私人部门边界。城市群中区域公共事务跨界性的本质内核,使得它具有边界模糊化、负外部性突出、不确定性等特点,这也是推进城市群中区域公共事务治理时需要把握的立足点。

  确定边界,是公共事务治理过程中明晰权限、划分责任的基本前提。不同于传统公共事务,城市群中区域公共事务跨界性的本质,使其呈现出“权限、利益、责任”三维边界的模糊化。城市群中区域公共事务边界的模糊化,可能使政府、市场以及社会等多元主体的利益在参与治理的过程中出现交叠、纷争,不利于多元共治局面的形成。

  城市群中区域公共事务作为一种区域公共产品与服务,具有消费的非竞争性和非排他性两大基本特征,这可能使治理过程中出现负外部性。负外部性意味着,在城市群中区域公共事务治理的各个环节上,一些行为主体只承担显性成本,除显性成本外的外部成本由另外一些行为主体承担,这样可能会出现公共成本外溢的现象,从而造成一些行为主体在城市群中区域公共事务的治理上坐享公共事务治理的收益。

  城市群中区域公共事务的不确定性表现在实质不确定性、战略不确定性、制度不确定性三个层面。实质不确定性是由客观上信息、知识的缺乏和主观上多方主体对区域公共事务的性质、原因、解决方案缺少基本共识等综合造成的。战略不确定性是由多元主体在城市群中区域公共事务治理上的自由裁量造成的。多元主体在城市群中区域公共事务治理过程中所构建的战略,存在其他主体没有意识到或不承认的可能,从而导致战略共识度不高。制度不确定性是指多元主体分别来自不同的组织,且这些组织具有不同的制度化运行机制,它们在城市群中区域公共事务治理上容易从本组织的理解、行为方式出发,从而造成制度上的不统一。

  综合把握这些特点,能为提高城市群中区域公共事务治理的有效性提供准确依据。基于治理有效性的综合考量,城市群中区域公共事务的治理,应从建立公共价值的再生产机制、治理边界的整合机制、多元主体的协同机制、综合系统的适应机制等维度,探索符合城市群中区域公共事务特点和规律的治理新途径。

  建立公共价值的再生产机制。一方面,应从提高治理的广涵性和合法性的角度,引入除政府外更多的主体参与城市群中区域公共事务的治理,立足于从最广泛意义上推动公共价值的再生产。另一方面,应从提高治理的共生性、有效性的角度,建立资源共享和能力互补机制,避免单一治理主体在城市群中区域公共事务治理上的局限性。

  建立治理边界的整合机制。应以互惠协议为基础,构建跨区域府际网络联动机制,并在此基础上,通过政府职能的再造,推动区域间政府功能的整合,实现空间边界的整合和对接;以流程再造、信息共享为突破口,构建跨组织网络合作机制,通过自上而下的组织关系梳理以及平行组织关系的联结,打破行政壁垒,实现对行政边界的整合,为城市群中区域公共事务的政府内部自上而下纵向联动以及部门之间的横向合作提供更多可能的方向;以购买服务、共治共享与协调整合为主线,构建跨部门伙伴关系网络维系机制,打破公私之间的壁垒、整合公私边界,推动公共部门、私营部门、非营利组织在城市群中区域公共事务治理上的多元网络化协作。

  建立多元主体的协同机制。首先,构建立体式的治理网络,推动信息资源的开放式流动,打破信息区隔带来的“孤岛现象”,为多元主体参与城市群中区域公共事务的协同治理奠定公平的信息基础。其次,建立信任、学习以及协商机制,使得多元主体在参与城市群中区域公共事务治理时,能够在对话、交流与协商的过程中,实现资源交换、能力互补以及共识达成。最后,建立一个基于可持续关系维护的共担共享的责任利益分配机制,提高城市群中区域公共事务治理的可持续性。

  建立综合系统的适应机制。应基于多种形式的正式规则、非正式规则以及相互信任关系、互惠关系以及良好协作关系的建立,构建兼具相对稳定制度化结构和弹性化调适的治理网络,提高对城市群中区域公共事务高度不确定性环境的适应性。通过建立常态化的主体学习和知识扩散机制,在知识增进和能力提升的基础上,提高对城市群中区域公共事务动态变化的辨别力与适应性。此外,基于治理网络与高度不确定性环境的动态耦合,建立适应机制和维护机制,提高治理网络在城市群中区域公共事务治理过程中的权变性和稳定性。

  (本文系2017年度上海市人民政府发展研究中心—上海师范大学研究基地专项课题“大都市区跨界治理的内在机理与创新机制研究”(2017-YJ-C01)阶段性成果)

  (作者单位:上海交通大学国际与公共事务学院、上海师范大学马克思主义学院)

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(责任编辑:孙志香)
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