中小城市:“地铁梦碎”背后的思考

2018-07-24 11:15 来源: 作者:

 

  

  近日,国务院办公厅发布《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》(下称“意见”),大幅提高申报、建设地铁、轻轨的门槛。其中,地铁申建城市一般公共财政预算收入、地区生产总值应分别达到300亿元、3000亿元,较调整前各提高了200亿元、2000亿元。据不完全统计,现有43个获得地铁建设批复的城市中,有许多城市不满足新规要求。

  地铁申建门槛的提高早就有迹可循。去年底,包头地铁项目开工不足百日便被叫停,之后,呼和浩特地铁3、4、5号线项目也被叫停。门槛提高的原因除了15年前划定的数值已不切合实际外,更重要的是要防范地方政府盲目的“地铁热”所引发的债务风险。

  2015年,轨交审批权限由国家发改委下放至省级政府,地方轨交项目建设进入“快车道”,越来越多的三、四线城市申报或规划地铁项目。

  不过,由于部分城市对轨交发展的客观规律认识不足,对自身实际需求和实力把握不到位,存在规划过度超前、建设规模过于集中、资金落实不到位等问题。比如,某市去年的财政收入仅为137.6亿元,还背负着900亿元债务,而地铁建设项目总投资却高达305.52亿元。其中绝大部分资金都需要通过贷款等融资方式解决,显然存在债务风险。

  事实上,融资、借贷已成为不少三、四线城市解决地铁建设资金难题的主要途径。不过,地铁建成容易,运营难,除了高昂的建设成本外,后期的运维也需要地方财政源源不断“输血”。现在,不少城市的地铁运营都需要年均数亿元的财政补贴——以2016年5月运营的东莞地铁2号线为例,虽然日均客流量达10万人次,但今年东莞市财政还是计划安排了10.2亿元支持该线路运营。这样一笔投入,对于东部经济发展水平较高的城市可能不算什么,但对一些财政实力不够的中西部地方政府而言显然是“雪上加霜”。

  提高门槛,确实可以让一些三、四线城市“知难而退”。但是,若要彻底遏止住盲目的“地铁冲动”,还要找出多地即便借贷也要建地铁的根本原因。其实,一些地方政府赶着上马地铁项目,并非因为对轨道交通有多么迫切的实用需求。说到底,还是看重其背后的潜在利益。

  在一些地方,地铁的意义已经远超交通本身,甚至成为面子工程和政绩工程。有的地方官员坚信,有了地铁,就意味着城市实力与城市形象有了“质的飞跃”,意味着任上“办了实事”。即便建设资金是通过融资平台或 PPP(政府与社会资本合作)项目来筹资,也往往可以通过“上届举债下届还”的方式进行规避,几乎无须承担任何责任。如此,地方财力巨大的支出压力,对于官员而言却可能是稳赚不赔的“买卖”。

  地铁带来的经济溢出效应同样不可估量。比如地铁与房价存在“正相关”关系,已成为社会共识。因此,有些城市的地铁项目往往还未落地,一些地产商就已经炒作起了“住在地铁旁”“地铁上盖”等噱头,带动地价与房价的提前上涨。借修建地铁来扩大城市卖地半径,对于靠土地财政吃饭的地方政府来说,显然具有不小的吸引力。

  可见,对于城市主政者而言,地铁一边指向的是高负债与“无底洞”的运营补贴,另一边则指向政绩、经济等方面的“诱惑”。如何让主政者在面对这一“拉扯”时,抑制住“诱惑”,真正从城市的经济发展水平、财政收入、常住人口规模以及债务水平出发,量力、有序发展地铁,值得相关部门思考。在某种程度上,建立权责一致的约束机制,让举债者承担负债的风险,或可成为一种选择。

  此番政策的收紧,并不代表地铁的发展就可以因噎废食。需要明确的是,在保证地方债务有序可控的前提下,符合条件的地铁建设还是应该有序推进。对此,《意见》 就作出了理性判断,明确指出已被国家批准的城市轨交建设规划应严格执行,原则上不得变更,规划实施期限不得随意压缩。

  当然,这并不意味着那些不满足新规却已被批复的城市可以吃下“定心丸”。接下来,如何找到可持续又具有推广价值的盈利模式,如何杜绝地铁建设成为劳民伤财的形象工程,将对这些地方政府的管理智慧提出考验。

  (摘自上观新闻“时评”栏目。文字编辑:朱珉迕)

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(责任编辑:王肖)
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