吴伟东:美国社会工作职业化的立法实践与启示

2018-08-08 11:29 来源:《华东理工大学学报:社会科学版》  作者:吴伟东

 

  作者简介:吴伟东(1979- ),男,广东珠海人,暨南大学人文学院副教授,博士,研究方向为社会工作与社会政策。

  内容提要:社会工作立法,是现阶段我国社会工作职业化发展的关键环节。本文首先通过社会工作与自然救助、传统工作岗位以及医生、律师等职业的对比,厘清社会工作在职业化方面所存在的特点,并明确法律介入社会工作职业化的必要性。在此基础上,针对美国社会工作职业化过程中的立法行动,在行动的现实背景、对职业化的作用以及后续影响等方面进行了系统的分析,并进一步总结了美国的实践经验在立法重要性、立法内容以及立法效果评估方面给我国社会工作立法所提供的启示。

  关 键 词:社会工作/职业化/法律/美国/social work/professionalization/law/the US

  标题注释:本文为国家社科基金重点项目“中国社会工作职业化制度体系研究”(编号:16ASH010)的研究成果。

  现代社会的迅速发展和社会问题的日益复杂,使传统的、基于日常生活经验的救助行为难以继续给很多求助者提供有效的帮助,从而推动了职业化救助行为的出现与发展。①作为现代社会应对社会问题的一种方式,社会工作正是在这个过程当中逐步形成和发展的。同时,尽管社会工作在不同国家里都是一项基于某些共同的原则、价值观和实务方法的职业,但是社会工作职业化的进程和发展程度在不同国家是不一样的,而这些不同的发展程度反映出国家之间不同的社会工作发展路径、发展阶段以及相关的制度建设和安排。②现阶段,我国的社会工作立法明显滞后于社会工作发展的实际需要,由此形成的社会工作法律体系不健全,导致我国社会工作的社会认可度不高、缺乏职业吸引力、社会工作专业人才流失严重、社会工作职业服务水平不高的恶性循环。③在这种情况下,尽管有关部委和地方政府制定了社会工作人才总量的发展目标进行引导,全国三百多所高校也培养了大量的社会工作毕业生,然而,在“毕业即转业”问题严重的同时,已经进入到实务领域工作的社会工作者的流失率也一直偏高。社会工作的进一步发展,面临着职业化的困境和挑战,迫切需要加快社会工作的立法工作。

  对国外社会工作职业化进程中的立法行动进行分析,有助于给我国的社会工作立法提供参考。在发达国家中,美国社会工作的职业化发展程度是处于领先地位的。美国的社会工作职业化发展,即使从1915年的美国社会福利大会上弗兰克斯纳博士提出“社会工作是不是一项职业”的议题开始正式算起,至今也已经有超过100年的历史。而且,美国社会工作职业化的初步完成,一般被认为是在20世纪80年代。换言之,从职业化的正式启动到初步完成,美国花费了大概70年的时间。与医生、律师和教师等职业相比,社会工作的职业化过程是相对漫长的。是什么因素导致了美国社会工作职业化进程的缓慢?社会工作立法,在其中充当了什么角色,产生了哪些影响?对这些问题的探索,将能够加深对立法与社会工作职业化的认识,推动我国社会工作职业化的发展。

  一、立法与社会工作的职业化

  立法对于社会工作职业化的重要性,可以从社会工作的特点以及法律在现代社会所承担的职能等两方面进行分析。其中,社会工作的特点,涉及纵向和横向两个维度的比较。首先,纵向比较是指职业救助与自然救助之间的对比。自然救助(natural helping)是建基于平等个体之间的相互关系,一般由求助者的家属、朋友、邻居或志愿者依据自身所拥有的直观的知识和生活经验来实施救助;职业救助(professional helping)与自然救助的区别主要是在于职业救助是一种聚焦于求助者需求的规范化过程,这一过程需要特定的学科知识、专业价值观和技能方法来指引救助的行为。④直观的知识和生活经验,由于缺乏科学而严谨的验证,对现实世界的把握很可能是存在偏误的。运用直观的知识和生活经验对个体进行救助,有可能会因为这些知识和经验的偏误,导致救助行为无法给个体提供有效的帮助,耽误救助的进程,甚至使个体的问题进一步恶化。而且,自然救助是可变的、短暂的,对于特定个体而言还存在可获得性的问题,即某些个体可能会因为亲属关系、社交网络等方面的原因而无法获得自然救助。而职业救助正是对自然救助所存在缺陷的一种积极回应,将救助行为置于科学知识、专业价值观和技能方法的引导中。同时,职业救助由专门的从业人员所提供,不但能够确保个体在有需要时能够及时地得到救助,而且可以实现救助行为的持续性和一贯性,确保个体的问题得到解决。作为现代化与现代福利发展的产物,社会工作是运用现代制度与专业化路径解决社会问题的一种方式。⑤作为一项职业的社会工作,其本质就在于提升救助行为的科学性和有效性,确保救助对象能够得到制度化的帮扶。

  其次,社会工作的特点,在横向上可以与社会中的一些传统的工作岗位进行比较来进行探讨。在一些传统的工作岗位中,劳动的对象是有形的物品,生产的过程主要是对物品的加工,所产生的产品同样是有形的物品。而且,如果最终的产品存在一定的缺陷,往往可以通过再次加工进行补救,或者丢弃。但对于社会工作而言,这项职业的工作对象是社会中需要得到救助的社会成员,生产的过程是社会工作者与社会成员的互动,最终的“产品”是个体问题的解决和个体效能的提升。同时,如果社会工作者在与案主互动的过程中出现失误,可能不仅会导致服务对象无法应对自身的问题,还会在身心上受到伤害。这种生产的缺陷,是难以甚至无法得到补救的。因此,必须在从业人员方面进行有力的监管,确保职业行为的过程和质量。

  社会工作的这些特点,和医生、律师等职业是类似的。依据特征取向的职业化理论,一项职业存在一系列内在和本质的特征:(1)面向有求服务和商品提供的导向,突出职业的社会功能;(2)一套系统化的知识体系,用以指导实务技能的增进和特定知识积累的继续教育;(3)一个基于职业判断和职业能力的“客户—职业人士”关系;(4)关于从业人员、实务、教育和服务标准的规定和监管;(5)设有一套能够强制执行的伦理守则和一套执行职业行为的文化体系。⑥对这些特征进行分析,可以发现特征(2)是强调职业从业人员的专业知识基础,突出职业行为的科学性,而特征(3)、(4)和(5)都是聚焦于对从业人员的职业行为的监管,其中特征(3)指向职业关系的规范化,特征(4)强调对职业行为的外在监控,而特征(5)则是关于对职业行为的内在控制,即价值观的导向。可以发现,除了特征(1)是强调职业的社会需求和功能,其余4项特征都是聚焦于职业行为的规范性,即职业行为的实施必须要有科学知识的指引和职业能力的支持,有从业人员的职业价值观的约束,以及有外部制度的规管。

  同时,与其它实施注册制度的职业相比,社会工作具有以下一些特点:(1)不同于普遍性的公共服务,只有一小部分社会成员会成为社会工作的服务对象;(2)社会工作服务的实施,并不会局限于某一特定场所(如医院或诊所),而是会在一系列的场地中,常常会在案主的家里或者他们所在的社区;(3)服务的开展需要社会工作者和服务对象的家人建立关系,而服务对象的家人往往对社会工作者的介入会有抵触;(4)社会工作实务工作的成功,常常取决于多学科和多部门的协同工作,因此社会工作者在接受教育时必须获取足够的技能,能够与一系列社会成员进行有效的合作。⑦同时,作为社会工作服务对象的社会成员,还具有自身的特点。其中最主要的是社会工作服务属于福利行业,服务对象一般多是弱势群体,其专业辨别力有限,另外社会工作采用非市场化运作,服务对象的选择余地较小,与其他消费者相比更需要对从业人员的先行信任。⑧

  由于场所的独特性以及服务对象的特点,对社会工作的从业行为的监管,存在比其他职业更高的难度。从这些特点来说,社会工作的职业化,一方面存在针对职业行为监管的、相对于其它一些职业更高的必要性,另一方面也面临着职业化发展的一些独有的困境。譬如,服务对象的局限、福利特性和非市场化运营,决定了社会工作者的薪酬待遇难以与医生、律师等服务对象广泛、市场化方式运营的职业相比,难以形成对社会中大部分劳动者的职业吸引力。在职业吸引力不高、劳动者从业意愿低的情况下,推动职业化进程势必会提高从业门槛,而这很可能会在短期内导致从业队伍的急剧萎缩。如何成功跨过职业化前期的困境,实现“高从业门槛——相应的职业薪酬——高从业意愿”的良性循环,是社会工作职业化的关键所在。换言之,对社会工作职业行为的监管,面临着与医生、律师等社会热门职业所不一样的挑战。

  对职业行为进行外部监管的必要性,使法律的介入成为一项职业在职业化过程中最重要的环节。在现代社会,尤其是在成文法国家,一种职业的最终认可往往表现为国家法律法规的认可。⑨法律在现代社会中承担着十分重要的职能。传统社会对社会成员行为的调节和规范,主要依托道德风俗和宗教教义来进行。但随着社会规模的不断扩大,以及社会的复杂性和现代性的逐渐提高,社会的异质性超过同质性并成为主导,社会冲突和纠纷发生的可能性显著提高,超出了道德风俗和宗教教义的调节和控制范围,促使社会需要一套精细的规则及其执行机制来应对这些问题,法律制度在这种背景下逐步产生。⑩从16世纪以来,法律已经成为社会管理的首要工具。(11)历经几个世纪的发展,法律逐步成为现代社会中个体行为的基本准则和社会关系调节的主要方式。在对职业行为的监管上,法律的管制作为最主要的方式,承担着比价值观的内在控制更加重要的监管职能。在19世纪末期,医生成为了现代社会第一个运用法律进行管制的职业,紧随其后的是建造师和会计师。(12)

  对一项职业进行法律管制的目的,在于通过立法的方式来确定最低的从业技能和设定职业行为实施的准则,以此来保护公众的利益。(13)在实践中,法律对某一项工作进行职业化规范的程度,取决于能否在以下三个方面进行控制:(1)谁被允许从事这项工作;(2)这些从业人员需要怎样准备去做这项工作;(3)谁来评估这些从业人员的工作成效。(14)社会工作职业化的相关法律,主要也是围绕这三个方面来展开,在人员准入、学历和继续培训要求和行业组织建设等领域推进立法工作和构建法律体系。总体而言,社会工作立法对规范从业社会工作者的行为、提高专业社会工作服务的质量、维护社会工作服务对象的权益、明晰社会工作者的公众形象起到了至关重要的作用。(15)而这当中,对社会工作者职业行为的规范,是最为关键的,决定着后续的三个功能的实现与否。由于社会工作提供的是带有显著个人特性和社会特性的特定服务,社会工作的实务工作是被特定的社会情境所形塑和直接影响的,受不同国家的不同的社会价值观和规范所管制。(16)在社会工作职业化程度较高的国家,运用法律的手段对社会工作的职业行为进行规范,是其中具有普遍性的一种做法。

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(责任编辑:孙志香)
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