基于公共价值创造的北极环境治理及其中国参与研究

2018-10-03 09:29 来源:《理论与改革》 作者:丁煌 褚章正

 

  作者简介:丁煌(1964-),男(汉),河南息县人,武汉大学“珞珈学者”特聘教授、国家治理与公共政策研究中心主任,国家“2011计划”——国家领土主权与海洋权益协同创新中心“中国极地政策与极地权益研究”创新团队负责人,研究方向:公共管理与公共政策研究;褚章正(1986-),男(蒙古),河北承德人,武汉大学政治与公共管理学院博士研究生、国家治理与公共政策研究中心研究员,研究方向:公共政策理论与实践。

  【摘要】 北极地区的生态环境正在发生重大变化,北极乃至全球安全都因此而面临挑战。为了保护和改善北极环境,有关国家和国际组织已经采取了一系列制度措施,但是由于目前多数有关北极环境保护的条约和合作框架的约束力和执行力都相对较弱,北极环境的治理效果并不明显,如何对北极环境进行有效治理是紧迫需要世界各国共同面对并设法解决的公共问题。公共价值管理理论强调建立一个开放、灵活的价值信息获取和公共产品供给机制,并主张通过创造公共价值来解决公共问题,公共价值的创造是公共价值管理的核心。在北极环境治理中不断创造公共价值可以有效提升北极环境治理的效果,创造北极环境治理的公共价值应以正义、公平、开放和效率为核心内涵。中国高度关注北极环境问题,并积极参与北极环境事务,公共价值管理理论可以为中国参与北极环境治理提供重要的理论依据,而参与北极环境治理的公共价值创造则是中国在北极环境治理中发挥作用的有效途径。

  【关键词】 北极;环境治理;公共价值管理;公共价值创造;中国参与

  北极生态系统是全球生态系统的重要组成部分,北极环境变化会对北极地区乃至全球产生重大影响。虽然北极环境问题已经受到了国际社会的广泛关注,但目前仍然没有一套综合有效的北极环境保护体系,已有的与北极环境治理相关的国际条约和合作框架所发挥的作用明显不足。北极地区的环境变化正在日益加剧,其影响范围也愈来愈广,如何对北极环境进行有效治理,是迫切需要世界各国共同面对并设法解决的公共问题。

  一、北极环境治理中的公共价值管理

  北极地区气候寒冷,北冰洋的大部分海域都被冰层覆盖,北极圈内的陆地大多呈现永久冻土或冰原的地表特征,在人类的大规模经济和社会活动还未涉足北极以前,北极地区保持着原生态的环境系统。然而,随着人类科技水平的逐渐发展和对自然资源利用需求的不断增强,人类在北极区域内的活动频率正在逐渐增加,北极地区的环境保护面临着严重的挑战。北极地区的环境变化不仅引发了北极的生态安全危机,而且对全球的生态安全也造成了巨大影响,北极环境问题已经成为了全球性的公共问题,北极环境的有效治理对于人类社会的可持续发展具有重要意义。公共价值管理理论对探讨北极环境管理问题具有适用性,对北极环境进行公共价值管理可以有效提升北极环境治理的效果。

  (一)北极环境治理的必要性

  由于地处高维度地带,北极地区的生物种类较少,生存数量较大的物种种类非常单一,微型动物和微生物的活动能力十分弱小,一些绿色植物每年的生长期只有几天。北极生态系统的自我修复和净化能力都极为脆弱,一旦北极地区的生态平衡遭到破坏,对其进行重建十分困难。在北极地区,任何一种生物的消失都会在不同程度上对整个生态系统的稳定性产生影响,有时甚至会对整个生态系统的能量传递形成阻碍,从而引起整个生态系统的失调。任何生态系统的结构都具有整体性的特征,生态系统的整体性不仅包括了生物群落的整体性,还包括了无机环境与有机生物的整体性,也包括了人类活动与生态系统的整体性。北极是一座巨大的资源宝库,人类对北极资源开发和利用的热度正在逐渐增加。在没有外界因素剧烈干扰的情况下,北极地区的生态系统结构处于相对稳定的状态,但人类对北极资源的不当开发和对北极环境造成的污染,会使北极生态系统的稳定状态遭到破坏。近年来,人类活动使北极地区的无机环境发生了改变,这对北极区域内许多生物的生存构成了直接影响,目前,这种影响已经日趋接近使北极生态系统崩溃的临界点,这个临界点一旦被打破,整个地球都将面临难以挽回的灾难。北极冰盖的面积已经大幅减少,北极冰雪覆盖的减少使海平面不断上升,许多岛国和全球各国的沿海城市都面临灭顶之灾。北极环境变化导致了全球范围内许多地区的气候异常和极端天气增多,许多国家的生态安全和粮食安全因此面临危机。[1]北极的环境变化不仅局限于自然环境的改变,而且涉及到了人类社会、经济与文化环境的变化,并且二者在许多方面都表现出了互为因果和相互影响的联系。[2]北极资源的开发热潮不仅对北极环境造成了负面影响,而且还引起了北极的地缘政治危机,有关国家正在围绕北极地区的资源开发、领土和领海主权归属等问题展开竞争。北极地区环境变化的程度正在不断加深,速度也越来越快,这不仅对北极地区的生态和政治安全造成了重大影响,而且对全球的生态安全与和平稳定都构成了严重威胁,北极环境的有效治理任务已经十分紧迫。

  (二)公共价值管理是北极环境治理的重要途径

  公共价值管理理论兴起于20世纪90年代中期,其标志性成果是美国著名公共战略管理学家、哈佛大学肯尼迪政府学院资深教授马克·穆尔(Mark Harrison Moore)的代表作《创造公共价值:政府战略管理》,该书于1995年由牛津大学出版社出版。公共价值管理理论以价值理性的理论取向为主,工具理性取向为辅,其注重在价值理性作为主体的基础之上将公共产品供给的价值与工具进行融合。在公共政策制定的过程中,公共价值管理理论重视整个治理体系中不同主体之间的对话沟通与合作共治关系。公共价值管理中包含了更多的介入式参与,其要求改变相关主体之间的关系,转变资源分配的方式,在政治上寻求变动,并通过参与范围的不断扩大,来提高公共决策的合法性。公共价值管理的理论主张大致可以概括为三个方面:首先,公共价值管理重视公共价值的寻找和创造,其目的是为人类社会创造公共价值;其次,公共价值管理要求拓展参与主体,在公共政策制定的过程中强调对话与交流,这种管理方式以网络化的治理结构为实践基础;第三,公共价值管理强调公共价值建立与管理的适应性和灵活性。由于对公共事务的管理方式进行了全新的描述,公共价值管理被认为是公共管理范式的新发展。[3]    世界上多数国家都地处北半球,因此与南极地区相比,北极地区更加具有现实利益,对北极环境进行治理也就更加困难。尽管国际社会和北极国家已经为保护和改善北极环境做出了许多努力,但是对北极环境的有效治理仍未实现,北极地区生态环境的恶化情况也越来越严重。目前,与北极环境治理相关的多数合作框架和条约类国际公共产品的约束力和执行力都相对较弱。在现有的与北极生态环境保护相关的条约中,只有《北极熊保护协议》的执行效果相对明显,其他有关条约的执行情况都不理想。[4]北极理事会是对北极事务进行管理的主要国际机构,保护北极环境是北极理事会的主要宗旨,但自北极理事会成立以来,它对保护北极环境所采取的实际性行动相对较少,许多工作都因为公共资源的缺乏而无法得到有效的实施。对北极环境进行公共价值管理不仅可以提升有关管理机构获取和利用公共资源的合法性,而且可以增强北极环境保护类公共产品的供给效果。公共价值管理注重和尊重任何利益相关主体的价值偏好,所有利益相关主体在公共价值管理过程中都能够对自己的意见进行充分表达,对北极环境进行公共价值管理可以有效提升与北极环境治理相关的法律法规和国际条约的合法性与执行力,而北极环境治理过程中的公共价值创造是对北极环境进行公共价值管理的关键。

查看余下全文
(责任编辑:孙志香)
更多学术内容,请关注 www.cssn.cn
';?> ';?>