探讨韧性城市与可持续发展

2018-11-07 14:40 来源:中国城市规划网 作者:

  由中国城市规划学会(以下简称“学会”)承办的2018年世界城市日中国主场活动之“专家对话”于10月31日下午举行。本次“专家对话”以“韧性城市与可持续发展”为主题,海内外专家齐聚一堂,围绕“韧性城市的发展趋势、国内外韧性城市的经验和启示、落实新城市议程”等议题展开了讨论。

  主持人 石楠:学会常务副理事长兼秘书长

  马克·卡米亚:联合国人居署城市经济与财务局局长

  钟伟强:香港特别行政区政府土木工程拓展署土力工程处副处长

  杨保军:学会常务理事、中国城市规划设计研究院院长

  翟国方:学会城市安全与防灾规划学术委员会副主任委员、南京大学建筑与城市规划学院副院长

  刘博敏:学会理事、东南大学城市规划设计研究院副院长

  王磐岩:学会风景环境规划设计学术委员会副主任委员、中国城市建设研究院副院长

  常江:中国矿业大学建筑与设计学院教授

  随着城镇化进程加快,城市这个开放的复杂巨系统面临的不确定性因素和未知风险也不断增加。在各种突如其来的自然和人为灾害面前,往往表现出极大的脆弱性,而这正逐渐成为制约城市生存和可持续发展的瓶颈问题。2016年联合国公布的《新城市议程》提出城市的发展愿景:“可以在韧性和永续的城市和人类社区定居、生产,并提高所有人的生活质量促进繁荣。”如何提高城市系统面对不确定性因素的抵御力、恢复力和适应力,提升城市规划的预见性和引导性,已逐渐成为当前国际城市规划领域研究的热点和焦点问题。

  一、什么是韧性城市?

  韧性(resilience)一词源自拉丁文resilio,意为“弹回”。韧性概念首先应用于哪个领域,至今仍有争议,但学术界大多认为,韧性最早被物理学家用来描述材料在外力作用下形变之后的复原能力。1973年,加拿大生态学家Holling首次将韧性概念引入到生态系统研究中,2002年,倡导地区可持续发展国际理事会(ICLEI)在联合国可持续发展全球峰会上提出“韧性”概念,将这一概念引入到城市与防灾领域,由此,“韧性城市”应运而生,并在全球掀起了韧性城市规划和实践的新浪潮。但是,人们对这一概念仍有着不同的理解,从城市规划的角度来讲,本次会议的与会专家一致认为,韧性城市作为一个系统,当外部环境发生变化时,需具备抵御外部冲击、适应变化及自我修复三种能力。

  就“韧性城市”的使用背景而言,“韧性城市”一词与“创新”有着异曲同工之处,不同的背景下有着不同的用法。韧性城市所面对的外部环境的变化,并不仅仅是传统观念中的城市防灾,还有经济、社会、气候等整个外部发展环境的变化。

  就城市抵御外部冲击的能力而言,从防灾的角度来讲,在灾害发生前,城市要有充分的应急准备,变被动为主动,在灾害发生时,城市要能够继续生存下去。

  就城市适应变化的能力而言,在灾害特别是长久灾害发生时,城市应能够顺应灾害,并主动适应灾害,而这种应变能力的发挥需要有效的机制保障,更需要重视城市这个有机生命体的主体——人的作用的发挥,要重视人对灾情的认识、适应性及学习创新能力等。

  与会专家特别强调城市自我修复能力的重要性,把韧性城市置于可持续发展的框架中,在大的外部环境的变化中,汲取经验教训,在自我修复的过程中,实现新的平衡与提升。对于城市决策者而言,在创新体制、机制的前提下,做好灾前、灾中、灾后的工作,实现城市可持续发展。

  二、政府应该承担什么责任?

  政府在韧性城市、城市可持续发展中扮演着十分重要的角色。与会专家认为,在韧性城市这项工作方面,城市政府应当承担制定相关政策、分配社会资源、完善基础设施、教育市民的风险意识等方面的责任,政府、社会、市民需要携手合作。同时我们要以史为鉴,从历史事故中吸取教训。

  钟伟强分享了香港政府处理滑坡灾害、管理滑坡风险的案例。在70年代以前,香港每年多起滑坡事件,都会造成大量人员伤亡、经济损失。1977年,香港政府专门成立处理滑坡风险的部门,并制定三大策略。第一,停止滑坡风险的上升。第二,降低滑坡风险。具体来说,一方面通过工程技术手段加固边坡,抵御滑坡;另一方面在安全的地方建设房屋,让住在受暴风雨、滑坡影响的区域(如山脚下)的人移居到安全的地方。第三,宣传和教育。发布滑坡风险警告,提醒市民应该采取相关的防护措施。通过这三大策略,香港在滑坡方面的风险相较于1977年已经降低了75%,效果显著。为什么不把风险继续降低?因为社会、城市中的资源是有限的,将某一种风险降低到社会可以接受的水平,把资源花在其他更需要的地方,这也是安全的标准与经济之间的平衡。石楠也强调,我们要综合考虑社会的承受程度和公共资源的使用程度。

  杨保军指出,政府应该做好领导者和促进者的角色,民众是主要的参与者和实践者。中央城市工作会议专门谈到,为了把我们的城市建设好,应该是政府、社会、市民携起手来共同合作。以规划为例,一个城市在规划上如何提高城市的韧性?过去我们为了追求单一的经济效益,追求集中,但是单中心城市的效率虽然高,抵抗风险的能力却下降了,因此我们可以考虑组团式布局。其次,社会市民的实践参与、积极合作是非常重要的,要形成一种机制,让全社会来主动、积极响应风险的变化,而不是坐等政府发号施令才行动。

  马克·卡米亚表示,城市的基础设施和规划这两点十分重要。在灾难发生时,基础设施决定了城市有什么样的能力抵御灾害,而规划决定了城市有空间、有韧性从灾害中恢复过来。城市政府的重要作用就是去推进市民的参与,同时以史为鉴,从已经发生过的事故当中吸取教训。

  三、韧性城市的标准是什么?

  什么样的城市才称得上是韧性城市呢?

  翟国方认为,韧性城市的标准没有具体到数字化,但有四个定性的指标:一是韧性城市应有效地减轻自然灾害对人员的伤亡;二是有效地减轻对经济、基础设施的破坏;三是在受到灾害冲击的时候,城市的主要功能能够得到维系;四是灾害发生以后,能够快速地恢复。

  韧性城市不仅仅是学术概念,其标准具有相对性和动态性,刘博敏以长江为例指出,其在带来水灾害的同时,也形成了长江中下游平原,所以要因地制宜,要考虑当地居民的接受程度,在治理灾害中,要考虑联动性,不能简单的堵,要变患为利。

  既然韧性城市因城市大小、背景、需求各不相同,而导致其标准具有相对性,那么究竟什么样的城市才称得上是韧性城市呢?常江认为,从居民接受程度来将,一个让居民有安全感、幸福感,健康并充满活力的城市,才称得上是韧性城市。王磐岩也强调,韧性城市一定要有底线标准,基于对城市的认知的基础上,因地制宜地来看待,有自然本底也有文化认识,有底线也有创新,而这个底线实际上就是人民的安全感。那么怎么才能让城市更具有韧性,让人民有安全感呢?首先要有求真求实的态度,在认知的基础之上,加强对城市的规划研究,制定合理的规划,通过合作共享,让信息化助推城市更韧性。石楠也强调,标准不是机械的,要因地制宜,要有适应性,要不断完善。

  四、在我国推行韧性城市理念的最大挑战是什么?

  与会专家都强调,城市与民众息息相关。一方面,韧性城市要应对来自方方面面的风险,人民群众的风险意识亟需提高,政府和社会的风险管理意识要联动起来;另一方面,实现城市的可持续发展并不只是为了形象和经济,民众的幸福感十分重要。

  刘博敏指出,韧性城市的研究主要是应对风险,一方面是气候变化,另一方面是城市中潜在的危险。他强调,在韧性城市规划建设当中,最大的挑战就是公众缺少风险意识。首先,我们对所面临的风险缺少系统性的研究,不能让公众了解风险;其次,如果公众能够了解风险,有了风险意识,就不会去做那些对防灾、减灾不利的举措。因此,提高民众的风险意识很重要。

  杨保军认为,我们面对的未来的不确定性,或者是风险,来自各个方面,有经济、社会、自然灾害等等。我们需要有综合系统的思维,当前的情况是,我们的政府把责任一肩挑,部门都在免责,老百姓在边上看。但风险管理既有政府的责任,也有老百姓的责任。我们要建立起风险管理的意识和能力,政府和社会老百姓的意识要联动起来,才能把这个事情做好。

  常江表示,韧性城市面临的挑战和障碍,是一个发展的问题。我们在谈韧性城市的时候,不能只考虑经济优先,也要考虑城市如何更自然、更生态,让民众住在里面更幸福;要考虑里子的问题,而不仅仅是面子的问题,最重要的是让民众有幸福感。

  五、韧性城市的国际经验

  目前,在韧性城市研究领域,国外从理论研究到具体实践积累了大量成果,韧性城市的理念己经开始深入到城市规划制定和实施的各个层面,并上升为公共政策。

  日本:安全规划是最高层面的规划

  翟国方介绍了日本韧性城市建设的国际经验。他指出,日本在韧性城市规划建设方面一直走在国际的前列, 2013年,日本专门出台《国土强韧化基本计划》,巩固防灾措施,至今年4月份为止,日本所有的县(相当于中国的省),全部编制完成了《国土强韧化基本计划》,现在已由省一级向下面一级推进。这一规划在日本规划体系里面属于最顶层的规划,不管是全国的空间规划,还是防灾减灾规划,都统属于《国土强韧化基本计划》,也就是说韧性城市、韧性区域,是城市区域发展的底线。发展不是靠GDP,也不是靠其他看得见摸得着的东西,归根到底是人的安全问题,这就是日本《国土强韧化基本计划》的经验。

  第一,观念要转变。韧性城市的建设不仅仅是投资付出,在提高城市安全水平与居民生活品质的同时,可以作为经济发展的一个引擎。日本通过防灾减灾设施的强化来带动经济的发展,每年可以提高一个百分点的经济增长,而美国在韧性城市领域的回报是1:7。习近平总书记提出来“两个坚持,三个转变”的总体要求,强调坚持以防为主、防抗救相结合,坚持常态减灾和非常态救灾相统一,努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变,从应对单一灾种向综合减灾转变,从减少灾害损失向减轻灾害风险转变。10月10号,中央召开了财经委员会会议,提出来要提升我国的防灾减灾救灾的能力,这是一个观念的转变,说明中央已经非常重视这个问题。

  第二,法律要规范。日本有《灾害对策基本法》,但是我们中国目前还没有,好在应急管理部已经成立,下一步估计可能会出台。

  第三,规划要先行。有了规划才能有项目的落地,才能有投资的保障。

  香港:做好政府部门沟通协调与公众意识把控

  钟伟强指出,气候变化问题是很多政府的挑战,但就目前现有的政府架构来讲,往往出现政出多门、各扫门前雪的问题。所以香港政府高层首先对气候问题明确自己所应承担的责任,成立跨部门的组织,做好不同政府部门的协调工作。

  其次,做好公众意识的把控工作,这是一门相当高的艺术。某些灾害,如果持续发生,例如2003年的SARS,不需要政府去提高公众意识,这时政府唯一要做的就是提供相关的工具与方法,人们就会遵守。但问题是一些潜在的灾害,知道早晚会发生,却一直没有发生,就如狼来了的故事一般,人们就会有风险疲劳麻痹的情况,没有采取他们应该采取的措施,造成很大的伤亡,所以提高市民对潜在风险的预警意识是一项很难的工作。

  当前,中国正处于快速城镇化的过程中,面临很多问题,马克·卡米亚在过去的两年中,曾对美国与中国的大城市进行比较研究,在经济方面中国非常强,但是在可持续发展力和韧性方面却远远不足。中国应该有耐心,因为中国的城市还年轻,不需要像美国、法国等国家的大城市那样等一百年就能变得更好。石楠强调,中共中央提出“生态文明”建设这一伟大思想,就是转型发展的重要契机,不能只唯GDP,而不顾环境资源的代价,所以建设韧性城市是我们大家的心愿。

  六、对中国落实《新城市议程》、推进韧性城市建设的建议

  与会专家结合自身工作经历,对中国推进韧性城市规划建设,或者实施《新城市议程》给出了高度凝练的建议。

  常江表示,我们应该加强对城市的研究,按城市的发展规律来建设和规划我们的城市。

  王磐岩表示,思路决定出路,能力支撑实践。

  刘博敏表示,韧性城市的发展,取决于我们对韧性城市所面对风险的了解与研究。了解风险,才可能降低风险。

  翟国方表示,改变观念、以人为本。

  钟伟强表示,世界城市日的主题:城市,让生活更美好。最重要的还是让民众的生活更美好。

  杨保军表示,未来不确定性增加,规划的思路要“求缺”。“求缺”的意思是不要认为什么东西都掌控了,而要留有余地,就是既定又不定,这可能是提高城市韧性的准则。

  马克·卡米亚表示,规划非常重要,但是城市是由人来组成的,人是城市的主体,是城市规划的主体。

  最后,主持人石楠进行总结。

  第一,讨论韧性城市的问题正当时。应该把安全问题作为最基本的底线。现阶段,民众追求更高质量的生活,因此,我们的城市能不能有抵御能力和恢复能力,或者能不能很平衡地应对各种各样的风险,以实现城市可持续增长,这点十分重要。

  第二,我们要转变观念。无论是城市建设还是管理,无论是我们的决策者、企业家还是我们的市民都要转变观念,灾害常在,如何与灾共舞,可能是需要我们大家共同讨论的。

  第三,灾害问题是一个科学问题。所以需要我们在座的专家、需要在座的所有参会者,大家共同努力、沟通、探讨灾害背后管理的难题、公民意识教育的难题、舆情的管理,以及规划建设技术层面的管理。

  第四,我们还需要很好地法律、标准、制度、政策。值此2018世界城市日之际,“徐州经验”值得学习。我们希望通过这个活动把韧性城市的理念在全国甚至在全世界得到很好的传播,为我们未来更好地生活,更加安全的生活来提供一个更好的转型。

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(责任编辑:有冬)
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