论行政协议第三人原告资格
来源:《行政法学研究》(京)2019年第1期
作者:白云锋
2019-11-11 09:37

  内容提要:行政协议有着不同于具体行政行为的特殊性,行政协议第三人原告资格问题无法因为“具体行政行为”概念的隐匿而消解。现有原告资格认定标准多基于具体行政行为背景展开,亦未考虑到我国行政协议诉讼制度供给不足的现实。基于合同相对性并依据《合同法》之规定,行政协议第三人诉请合同履行权益时原告资格需回归行政相对人标准,诉请固有权益时则依然遵循利害关系标准。利害关系标准下,行政协议前置或之中的单方行政行为以及与协议相对人的基础纠纷构成第三人与行政协议之间利害关系的截断。理论上,第三人与行政协议整体有直接利害关系之时方具备起诉行政协议的原告资格,但实践中,法官对此应有释明的义务。

  关 键 词:行政协议第三人/原告资格/行政相对人标准/利害关系标准  

  一、问题的提出

  2014年修订的《行政诉讼法》将行政协议纳入行政诉讼的受案范围,且将原法中的“具体行政行为”表述统一改为“行政行为”。但事实上,“行政诉讼法的整体性结构依旧是以‘具体行政行为’审查之诉为基础的”,总则编“行政行为”的宽泛界定与具体规则编“具体行政行为”的狭隘定位形成了难以消解的尴尬局面。“例如,其‘总则’篇中的‘行政行为合法性审查’原则就难以涵盖行政协议案件”的审理,“‘证据’篇中‘被告对作出的行政行为负有举证责任’的原则规定同样难以涵盖行政协议案件”。①质言之,虽然“行政行为”对“具体行政行为”的替代使得行政协议进入受案范围无有概念体系上的障碍,但行政协议诉讼的具体审理规则问题没有因为“具体行政行为”概念的隐匿而消解。问题也具体呈现在行政协议第三人原告资格的确认规则上。

  《行政诉讼法》第25条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼”,按照修法后行政行为概念包含行政协议的立法原意,②行政协议的相对人以及其他与行政协议有利害关系的非行政协议的相对人也有权提起诉讼。但据观察,实践中大量案件均以原告“不是行政合同相对人,不具备原告资格”为由裁定驳回起诉,③这显然与前述结论相矛盾。实际上,因为缺乏明确的行政协议第三人原告资格规则,实践中出现行政协议第三人原告起诉难,④审理标准不一⑤等现象。行政协议有着不同于传统单方行政行为的公私双重特性,是否存在不同于具体行政行为之诉(简称“行为之诉”)的行政协议之诉(简称“协议之诉”)第三人原告资格特征,《行政诉讼法》第25条所确立的“与行政行为有利害关系”原告资格标准是否以及如何适用于行政协议第三人都有待进一步考察。

  二、行政行为第三人原告资格的现有判断标准

  (一)现有行政行为第三人原告资格判断标准的梳理

  目前我国规范与实践确定第三人原告资格基本采用利害关系标准。围绕利害关系的具体判断,形成了实际影响说、特殊利益说、权益+因果关系要件说、保护规范说等诸多判断基准。

  “实际影响说”认为当行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务已经或者必将产生实际影响时,可认定该行政行为与当事人有利害关系。⑥但有学者认为该标准失于宽泛,不具有统一性。实践中“受到行政行为影响的对象,其实是很多的,但并非只要受到实际影响,就可以提起行政诉讼”。⑦

  “特殊利益说”认为原告资格的获得要求起诉人与“与被诉行政行为具有别人所不具有的利害关系,或具有某种特殊利益”。⑧对此,有论者指出其偏于严苛。“一项行政行为同时影响个人利益、特定范围内的公众利益乃至公共利益,是极为常见的现象”,将原告资格限定为原告与被诉讼行政行为具有不同于其他主体的特殊利益,会使得“个人利益完全消解在公众的利益或者公共利益当中”。⑨“要件说”将利害关系分解成不同要件加以判断。理论上存在两要件、⑩三要件、(11)四要件(12)等不同分解方式,以权益+因果关系两要件说更为常见。具体而言,两要件说认为判断利害关系是否存在首先需要判断权益是否受损,然后需进一步判断权益受损与行政机关行为有无因果关系。(13)利害关系要件说兼具判断标准精细化与判断过程步骤化的意义,是国内学者较为关注的学说。但亦有论者认为“‘合法权益’与‘因果关系’难以把握”,也“无法将反射利益排除在受案范围之外”。(14)

  此外,近些年来,国内有不少学者从比较法角度,主张借鉴德国的“保护规范说”来确定我国行政诉讼的原告资格问题。(15)“保护规范说”认为在判断原告资格时要审查行政机关“个案中所适用的法规是否存在保护私人利益的目的,如果存在,则为保护规范。私人基于这种规范,即享有请求权”,(16)具备原告资格。“‘保护规范理论’将认定行政诉讼原告资格审查的重心由‘判断利害关系’转为‘探求法规的规范目的’”。(17)其基本逻辑是,寻找行政机关据以行为的法规范——探求规范的目的——规范目的仅在于保护公共利益则构成对于个人权利的限制——规范仍有保护个人权益目的之时——原告享有请求权从而得获原告资格。此后,为了适应对权利救济的需要,施密特·阿斯曼(Schmidt-Aβmann)在“保护规范说”基础上,提出“新保护规范说”(二者统称“保护规范理论”)。其核心意旨在于扩大据以判断保护目的的规范源,认为“作为私人公法权利载体的基础性规范,不应单纯限定在行政行为所直接依据的法律规范,而应当针对与该行政活动相关的整个‘规范群组’的保护目的进行综合的分析判断”。(18)另外,其认为“基本权对公权利的判断发挥补充作用”,甚至认为“如果行政活动对私人基本权造成重大损害,且在具体的规范中找不到任何主观权利的依据,则可以考虑直接将宪法基本权作为主观权利的依据。”(19)诸多基准中,目前以“保护规范理论”在我国学界逐渐呈流行趋势。

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