治理理念的三种思想路径
来源:中国社会科学网-中国社会科学报
作者:李泉
2020-01-14 16:24

  治理理念在20世纪90年代早期的兴起是世界范围内政府再造运动的重要进展,其目标乃是塑造政策议程并提供前瞻性的指导方案。当这一新兴的政治观念在20世纪90年代中期被介绍到中国政治研究中时,中国政府正在经历一场深刻的制度变革以回应民众对法治、责任和透明等方面日益迫切的要求。随着西方著作的引进和吸收,治理本身的概念内涵和理论结构的本土化进程也逐渐加快。因此如何理解该理论在中国转型时期的适应性,以及对其重塑本土政治思维的作用方面进行考察,已经成为重要的研究课题。回顾跨学科的治理文献,可以辨识出治理理念的三种独特的思想路径,并发现每种治理分析路径的优势与缺陷。与基于市场和网络的治理视角相比,以国家为中心的治理方案不仅可以成为分析中国转型政治的现状与发展方向的有益框架,而且有助于将治理理念发展成为中国转型国家语境下本土化理论的表达形态。 

  市场治理视角 

  市场视角的主要特点是将市场及其结构作为理解国家与政府治理的原型。在其看来,由于现代的公共部门正在面临与私营部门相似的管理和产品分配难题,所以那些在商业管理中行之有效的方法和技术可以也应当被借鉴到公共管理领域中。作为连通传统上彼此分别的公共与私人领域的市场概念,通常是指一个允许不同自利者彼此竞争或合作来谋求各自目标的场所。所以,首要的治理问题便是如何建立起一个有效的机制来动员这些主体彼此合作以解决共同面对的难题。 

  治理的市场视角的主要思想资源来自于经济学理论。20世纪70年代以来,公共选择学派将微观经济学理论拓展到分析公共事务方面。这一学派的学者假定在公共组织中工作的人们同样会受到自私天性的制约,这将导致他们的行为模式类似于市场中进行交易的个体。他们的研究发现,由于垄断了决策过程中的信息资源并享受着相对稳定的职业保障,行政官僚往往比立法者具有更大的决策权力,而自利的天性又会促使他们利用权力来扩张官僚系统且以牺牲公共利益为代价来满足部门利益的最大化。因此,为了维护公民的权益和公共利益,最有效的办法就是削弱这些行政人员在政策制定中的决定性地位。 

  市场视角最重要的应用领域体现在政府结构和人事管理方面。在市场观点看来,政府最严重的治理问题源自其庞大的规模和复杂的结构,即传统上大型垄断式的政府部门很难应对不断变化的环境因素(如市场信号)。因此,改革者们建议有效的变革方案就是分散政策制定的权力并创造出大量竞争性的小型机构来分解原先较大的部门。在人事管理方面,市场思路的支持者对政府在其工作人员的录用、晋升和评估方面的制度僵化表示不满。他们认为这些制度缺乏足够的激励使官僚服务于公民需要,更无助于在公共服务中培植富于创新和进取的企业家精神。他们建议通过建立弹性的工资制度使公务员的收入与其绩效水平联系更加紧密,这样便可以使其更加重视公共服务的质量并对其承担责任。简言之,新型政府的主要角色应是“掌舵”而非“划桨”。 

  纵观作为一种分析视角的市场模型在理解治理理念方面的特点,可以发现它有效地将人性中的自利取向作为分析治理问题的个人主义基础并强调其应作为治理理念建构的起点。此外,它还为发展出在复杂条件下提高治理水平的技术工具作出了贡献。但市场模型的缺陷也很明显:由于将治理问题简单还原为公司治理和商业交易活动,它在很大程度上模糊了政治学与经济学的理论边界,也因此忽视了政治制度和机构的独特性。更加重要的是,它将权力结构简化为市场意义上的资源分配,从而难以充分解释特定环境下权力运作的具体逻辑和规律。 

  网络治理视角 

  第二种思考治理问题的视角深深植根于政治科学中的政策研究领域。这种观点认为现代社会中公共政策的制定和执行越来越依赖于国家与社会领域内多元主体之间的双向互动。这便意味着国家或政府在某种程度上嵌入到网络状的政策环境中并必须通过与其他社会团体进行合作才能达到治理的目标。学者们将这些现象定义为“新型治理”或“现代治理”,认为其主要的特征是“自我组织的组织间网络”的形成。治理也因此成为一个系统层次的概念,指的是由多元参与者进行协同决策时的特定结构和过程。 

  这一思路的发展得益于政策网络研究的进展。它见证了从地方政府研究到地方治理研究的转型。在英美等国20世纪70年代出现的地方治理运动中,学者们提出应当重新评价地方政府在城市政治变革中的角色。他们发现地方政府在执行经济或社会政策过程中常常受制于与各种类型的组织进行合作的强大压力,而同时一些具体的市民组织及其网络在政策议程设定中发挥着越来越重要的作用。因此,他们主张使用“治理”这一新的概念来描述这种在微观环境下提供公共服务的新形式,认为其主要特点就是从地方政府到各种社区组织对公共政策的全面参与。 

  在分析治理问题方面,网络思路首先意味着对政府治理环境的重新确认。根据“权力互赖”的概念,任何投身于集体行动的组织都需要借助其他组织的力量来进行资源交换并合作达成共同目标,这便要求网络参与者建立起一种彼此信任和基于规则的互动模式。此外,这一概念还意味着由于治理是一个典型的互动过程,所以不论是公共组织还是私人组织都很难具备足够的资源和能力来单方面解决问题。如果这是对政府外部治理环境的真实描述的话,那么政府便需要新型的管理工具和技术来实施有效的引导而非采取传统的直接命令或干预方法了。在具体的治理实践中,政府首先可以利用诸如立法或财政等物质手段来塑造网络参与者之间的互动结构及其游戏规则。此外,政府还可以凭借劝说等手段来影响其他参与者的行为,进而达到影响政策产出的目的。 

  综上所述,基于网络的治理视角在理论阐释方面的优势在于,使我们更加关注此前被政策研究忽视的多样的社会组织与团体在政策制定过程中的作用。同时,它也提醒我们现代政府远不是想象中的一部结构严密的国家机器,在处理现实的公共事务时,它其实受制于许多内部和外部的环境压力。因此,一个以网络为中心的治理观有助于对多层级的政府在复杂的政策环境中所面临的机遇与挑战进行系统的分析。然而,这种途径正如此前的市场视角一样也有其自身的缺陷,因为它同样无法提供一个对公共部门的完整理解。它倾向于夸大外界因素对政府处理公共事务方面的影响,因此片面地将政府的角色简单界定在国家—社会的互动关系中。与此同时,它在解释政府内部的治理机制及其对政策的影响方面也乏善可陈。 

  国家治理视角 

  第三种治理视角来自国家主义的观点。持这一看法的学者认为治理就是指政府做事的方式,因此将国家作为中心应是探讨治理问题的最佳途径。这一视角假定,现代民族国家及其机构在很大程度上仍然是治理的主导力量,其在目标设定方面的重要作用仍是达到有效治理的关键因素。基于此,国家视角的学者争论说尽管市场或网络正在成为流行的治理结构,但充分理解治理问题的关键仍将是政府组织以及其在结构和功能方面的变化。这种以国家为中心的治理观可以追溯到文艺复兴时期的马基雅维利的著作。作为现代政治科学公认的创始者,马基雅维利首先开拓出了一条以科学的和价值中立的方式研究国家的途径。根据这种现实主义立场,任何具有政治劝说性质的思想或理论都应受到严格的考察,即它们对国家治理的结构和过程会产生怎样的影响。 

  国家主义视角的一个重要特点就是坚持以批判的和整体性的方法来考察政治理论或学说。因此,在理论层面,它能够提供一个有效的工具来发掘出治理理念潜在的政治含义。学者曾观察到当代作为网络治理的行政理论框架倾向于模糊国家与社会以及国家内部立法和行政部门的传统界限,因而对一直以来被作为宪政民主制度核心要素的政府组织的公共性以及传统的权力分立与制衡体系构成了威胁。此外,由于国家视角能便捷地与组织理论结合并借此将公共部门视为一种特定组织类型来研究,它因此能够帮助学者建立起一套具有操作性的指标系统来分析不同治理模型在具体实践中的内容和形式。例如,彼得斯就曾区分出四种在政府变革时期涌现出来的治理模型并在结构、管理、政策制定和公共利益方面对其各个模型的特点加以勘定。在另一项研究中,林恩等三位学者发展出一整套包含制度、管理和技术三个层次的治理分析框架,来针对不同学科和领域中迥异的治理理念进行归纳总结。由此可见,国家视角的这一特点使其尤其适合于对治理理念进行实证与比较研究。 

  纵观国家路径的理论特质可以发现,它对将国家作为有意义的治理理念焦点给予了持续的关注,特别是将其看作是在变动环境中稳定的治理结构和有规则的政策过程的主要维系者。它也提醒我们,对治理理念的完整理解需要对其适应一个政体基本治理原则的能力进行冷静客观的分析。换言之,对一个政治系统和政治文化的处境化理解将有助于我们分析治理理念的特质,因为它会使我们对那些带有说服力的治理原则及其可能对国家治理造成的影响保持警惕。显然,这些特点都使国家视角适用于一项在中国转型政治背景下针对治理理念的深入研究。 

  同样值得指出的是,在理论层面,这一视角倾向于将特定政体的原则整合进对治理理念的分析中。而在现实操作中,大多数的研究都是在探讨治理理念与宪政民主政体内各种政治价值与原则之间的关系。目前仍然少有研究致力于分析治理理念在非民主政体背景下的适应性及其对理论形态本身可能造成的影响。因此如何辨别和解释在一个像当代中国这样的转型政治系统中的治理理念的逻辑,便成为一个有待解决的问题。同时,如何运用本土的政治学与公共行政知识来探索这一特定理论形态的处境化含义,也因此成为了一个开放性的问题。 

  (作者单位:中山大学政治与公共事务管理学院政治科学系) 

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