论党内法规横向分类的政治逻辑与体系结构
来源:《探索》2019年第3期
作者:蒙慧
2020-02-21 07:53

   作者简介:蒙慧(1969- ),女,博士,兰州大学马克思主义学院副院长,教授。甘肃 兰州 730000 

   内容提要:现有党内法规横向分类不断完善,但还存在党内法规边界不太清晰,存在不同类别交叉、重合和非全部概括的现象。产生问题的原因是,该分类缺乏相对稳定、全面的依据,存在为现实需要而分类的情况。文章将党内法规横向分类嵌入中国共产党政治活动框架之中,通过梳理党内关系、党与政权、党与社会、党与其他政党的关系,确立中国共产党政治活动图谱,并以此为政治逻辑,构建出与之相对应的党内法规门类以及各门类党内法规所应包含的内容。 

   关 键 词:党内法规/横向分类/分类逻辑/政治活动/体系结构 

   标题注释:国家社会科学基金西部项目“逻辑与构建:‘十八大’以来党内法规执行模式创新研究”(17XDJ015),项目负责人:蒙慧;兰州大学中央高校基本科研业务费项目“十八大以来党内法规的创新向度与内在逻辑”(18LZUJBWZX002),项目负责人:蒙慧。 

  分类是构建党内法规体系的必要步骤,而且党内法规体系的完善同分类的不断优化密切关联。我国现有党内法规分类,尤其是横向分类还存在党内法规边界不太清晰,存在不同类别交叉、重合和非全部概括的现象。产生问题的原因在于,该分类缺乏相对稳定、全面的依据,存在为现实需要而分类的情况。这不利于形成“覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”。基于此,本文将党内法规横向分类置于中国共产党政治活动框架之中,通过对党的政治活动的本质呈现,勾勒出党内法规横向分类的政治逻辑与清晰边界。

  1 问题的提出

  与中国特色社会主义法律体系的形成相似,中国共产党党内法规体系的形成也是有意识、有计划地建构的。自1921年以来,尤其是1978年①以来,主要完成了三个层次的建构,即横向层面上由不同门类党内法规组成,纵向层面上由效力等级不同、地位主次不同的党内法规组成,横向和纵向层面有机协调、配套。在此过程中,按照一定的依据,确定党内法规纵横两个方向的分类逻辑,对于形成科学、系统的党内法规体系具有至关重要的意义。目前,纵向党内法规分类已经形成,即自上而下包括“党章”“准则”“条例”“规则”“规定”“办法”“细则”七种形式。《党内法规制定程序暂行条例》(1990年)则确立了上述党内法规与党内政治框架的联系,如其规定:“党章”“准则”“条例”的制定权归属于中央组织,“规定”“办法”“细则”则由中央纪律检查委员会、中央各部门制定并发布。而《党内法规制定条例》和《关于加强党内法规制度建设的意见》又分别将省、***、直辖市党委和副省级城市和省会城市党委扩展进来,由此完成了“中央—地方—基层”党组织结构体系在党内法规体系中的体现。

  与之相反,党内法规横向分类一直缺乏整体性的依据,即使在1949-1992年间也是如此,当时所颁布的党内法规大多具有临时性与应急性特征,即针对不同时期较为突出的问题,如不正之风、腐败问题等,出台治理性党内法规。1992年之后,有意识构建党内法规横向体系的意识才开始显现,这在“反腐倡廉”党内法规建设中表现得尤其明显。在1992-2002年间,颁布了《党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)》《纪律处分条例(试行)》《纪律检查机关案件检查工作条例》和《关于领导干部报告个人重大事项的规定》等一系列党内法规,内容涵盖制约权力运行、预防腐败、查办腐败案件、纪律处分和党员申诉等各方面,清晰体现了“预防—查办—惩处—保障”的政治逻辑。但从整体而言,横向分类依然缺乏清晰、系统的依据,以至于2009年中央办公厅法规室、中央纪委法规室和中央组织部办公厅在编辑出版《中国共产党党内法规选编(2001-2007)》时,是按照党章的章节和名称,即党员、党的组织制度、党的中央组织、党的地方组织、党的基层组织、党的干部、党的纪律、党的纪律检查机关和其他部分等,构建目录框架。真正对党内法规进行横向分类的是《党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》(以下简称《一五规划》),它将党内法规分为“党的领导和党的工作”“思想建设”“组织建设”“作风建设”“反腐倡廉建设”“民主集中制建设”六大门类。《一五规划》是在“全面从严治党”的背景下颁布的,更关注党的自身建设,因而该分类基本上是按照十八大报告所提到的党建布局,即“全面加强党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设”加以构建。此外,该分类还有两大门类,或者说两大贡献:一是将党与政权、党与社会的关系在党内法规中呈现出来,这主要体现在“党的领导和党的工作”门类中,具体包括党领导国家法治建设、意识形态、统一战线、群众工作、军队政治工作等党内法规;二是突出了党的运行机制和程序逻辑,这主要体现在“民主集中制建设”门类中,具体包括党内选举制度、党委议事决策制度、党内基层民主制度等党内法规(见下表)。该分类具有“顶层设计”意义,十八大以来党内法规建设完全按照这一分类进行并卓有成效,尤其是在“反腐倡廉建设”方面,形成了以党章为统领,以准则、条例为主干,包括“权力运行制约和监督体系”“预防腐败”“查办腐败案件”“纪律处分制度和党员申诉制度”等六个类别组成的党内法规体系。《中国共产党党内法规选编》(2007-2012)出版时,也按照此分类标准对其目录框架做了修正。

  然而,2018年2月印发的《党内法规制定工作第二个五年规划(2018-2022年)》(以下简称《二五规划》)党内法规分类发生了较大变化。首先,党内法规分类框架变为“1+4”,即在党章之下,党内法规被分为“党的领导法规”“党的组织法规”“党的自身建设法规”和“党的监督保障法规”四大门类,原有的“思想建设”“作风建设”和“民主集中制建设”在“一级目录”中并没有显现,而是归属到各个“二级目录”之中,如“作风建设”归类到“党的自身建设”类之中;其次,“党的自身建设法规”基本上是按照十九大报告中的“5+2”党建布局,即“全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设,把制度建设贯穿其中,深入推进反腐败斗争”加以构建,即在《一五规划》的基础上增加了“政治建设”和“纪律建设”,而“反腐倡廉建设”则是以“深入推进反腐败斗争”的表述来呈现。笔者认为,该分类的出现是一种进步,从更多关注“党建布局”的思维惯式中走出来,开始基于中国共产党的政治活动进行分类。这种进步对于实现党内法规的建设目标,即在建党100周年时,形成以“以党章为根本、以准则条例为主干,覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”[1],至关重要。其中的逻辑在于:对于党内法规体系的建构而言,横向上门类齐全的重要性更甚于纵向上的效力等级关系,这可以从国家法律的建设经验中得到印证。而建立横向上门类齐全的党内法规体系,分类正确、完整是关键因素,《二五规划》中关于党内法规的分类对于建立“覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规体系”迈出了关键性的一步。

  但是,该分类依然存在以下问题:一是交叉重复。其中,既存在组织建设与“党自身建设法规”中组织建设内容的重复,也存在“纪律建设”对政治建设、组织建设和作风建设的包含。按照《中国共产党章程》规定:“党的纪律是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规则。”[2]51包括政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律等,其中的包含与被包含关系清晰可见。二是非全部概括的现象。如果基于中国共产党的政治活动进行分类,一些要素如党员、运行机制、程序和方式等应该被概括出来,因为中国共产党是一个由政治目标、政治纲领、组织机构、党员、运行机制、程序和方式(包括政党纪律等)和价值观念等要素组合在一起的有机系统。但由于各种原因,除了“组织机构”,其他要素并没有被概括出来。由此产生的影响,正如马克斯·韦伯所说的:“按照我们今天的思维习惯,体系化意味着建立所有由分析所获得的法的原则的联系,使它们相互之间组成一个逻辑上清楚的,本身逻辑上毫无矛盾的和首先是原则上没有缺漏的规则体系,也就是说,这种体系要求,一切可以想象的事实在逻辑上都必须归纳到它的准则之一的名下,否则,它们的秩序就失去法的保障。”[3]16三是“党的自身建设法规”涉及范围过大,即便按照现有的“5+2”布局来看,由此对应产生的党内法规将是一个庞大的体系,无论是制定和执行都将面临较大困难。以上问题说明,党内法规横向分类还有待于完善。基于此,本文研究两个问题:一是党内法规横向分类的依据应该是什么?该依据所应呈现的政治逻辑是什么?二是根据该分类所包含的政治逻辑,党内法规的总体样态及其各个门类应包含的内容是什么?

  2 党内法规横向分类的政治逻辑

  关于党内法规横向分类依据,学术界早已关注,其中体现出的思路引导笔者将中国共产党政治活动确定为党内法规横向分类的依据。

  2.1 理论界已有的探讨

  关于党内法规横向分类,学术界早已经关注,并形成以下观点:一是按照党内法规的功能进行分类,分为党章、党内组织法规、党的行为法规、党内程序法规、党内监督法规、党内法规制定。二是参照国家法律分类的标准进行分类,分为具有党内“宪法”功能的党章、具有“刑法”功能的《党内监督条例》和《纪律处分条例》、具有“民法”功能的以党员权利保障条例为主体的保障党员党内民主权利的相关法规、具有“行政法”功能的领导干部制度、具有“诉讼法”功能的党内法规中的程序保障规范等。三是按照党务活动的特点进行分类,分为党章、党员权利义务法规、党内组织法规、党务管理法规、党纪检查法规等。四是按照党内法规内容进行分类,分为中央党内法规—部门党内法规—地方党内法规;党员法规—党组织法规;实体法规—程序法规、党内关系法规—党与政府社会的关系法规。五是按照党的建设布局进行分类,分为思想建设法规、组织建设法规、队伍建设法规、作风建设法规、反腐倡廉建设法规、党内工作程序法规六大类。

  上述党内法规分类呈现出两种思路:一是局限于党内事务如党务活动特点、党的建设布局对党内法规进行分类;二是在更大范围内,如党内党外,结合党与政府、党与社会关系以及党内关系等,对党内法规进行分类。相形之下,前一种观点得到学术界的普遍认同,《党内法规制定条例》也认为党内法规是“党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、***、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称”[4]37。应该说,上述观点的形成与改革开放初期所确立的原则,即党内法规调整事项应向党内范围收缩密切相关。但这一原则的产生有其特定的背景:在1949-1978年间,党内法规不仅规范党内事务,而且还具体参与经济和社会工作的管理,如在《建国以来重要文献选编》(第十卷)收录的65部重要文献中,由中央发布的党内文件共计21个,其中只有6个调整党内事务,其余文件涉及增产节约、民主办社,兴修水利和积肥安排等问题。显然,这不利于“文革”后经济和社会秩序的重建,因而邓小平提出党纪和国法应有各自明确的界限。但问题在于,与20世纪80年代相比,当前党内法规建设环境发生了较大变化,且实践证明,“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”[5]。更为重要的是,中国共产党不仅要进行自身管理和党内政治生活,还要与国家政权各机关、社会各群体和其他民主党派之间发生诸多不同属性、不同领域和不同层次的政治关系。如果党内法规仅局限于党内事务,缺乏对上述政治关系产生的行为,尤其是党的领导行为的规定,那么,党内法规作为中国共产党行为规范将失去一部分重要内容。同时,党内法规建设目标,即形成“覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”,也要求扩大视野,将党内法规横向分类问题置于中国共产党政治活动框架之中。唯有如此,才能正确构建横向党内法规门类,才能全面把握党内法规与管党治党、治国理政的深度逻辑关联。

  2.2 中国共产党政治活动框架下党内法规横向分类的逻辑

  回答该问题,需要对中国共产党政治活动情况加以呈现,梳理出党内关系、党与政权、党与社会、党与其他政党的关系图谱,并确定党内法规在其中的定位与功能,由此形成党内法规横向分类的政治逻辑与清晰边界。

  2.2.1 党政(社)关系:党的领导力的施展和外在职能责任的履行

  中国共产党与国家政权、社会各群体的关系问题是我国政治中基本、重要的主题,厘清这些关系,是探讨党内法规横向分类的基点。

  首先,党基于执政地位对国家机关实施的领导行为。“政党与国家政权的关系,具体表现为政党与国家权力机关、行政机关及司法机关的关系,所体现的是国家体制内不同权力主体的结构形式、作用方式及其对政治资源的支配机制。”[6]441我国以工人阶级为领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家性质,决定了党要对人民代表大会及其产生的“一府两院”、监察委等国家机构的各组成部分实施领导,即“把方向、谋大局、定政策、促改革”。这种基于执政地位所产生的党的领导权,是可以在宪法中加以明确规定的,但出于对宪法既有框架的尊重,2018年修改时只是在总纲中做了原则性规定,即“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”[2]22。在这种情况下,需要党内法规及时跟进,对相应的工作体制、机制和方式、程序做出具体设计,将规定具体化、制度化和程序化。

  其次,党基于领导地位对社会各群体实施的领导行为。基于领导地位而产生的领导行为,是指党提出体现民众利益的价值观和路线、方针、政策,吸引社会各群体(包括经济组织、社会组织与基层群众自治组织等)的支持和追随,从而使党能够在社会事务中引导、组织和带领全国人民为实现共同目标而奋斗。无疑,这是我国实现两个百年目标的关键因素。但与基于执政地位产生的领导行为不同,该领导行为是一种事实关系,即其作用发挥不可仅依靠宪法法律规定,而应更多依靠宣传、说服、引导、示范、率先实践和组织行动等手段。在此过程中,党内法规的作用巨大,其承担着通过制度设计,起到宣传、说服、引导和组织行动等作用,以最大限度凝聚社会共识、化解社会矛盾、构建国家与社会良性互动关系,最终促进两个百年目标的实现。

  2.2.2 党际关系:党的领导力的施展和党际关系的互动

  作为我国政治结构中的一个重要元素,中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度具有自己的鲜明特色,即在中国共产党的领导下,各民主党派依法履行政治协商、参政议政以及民主监督职能。从中国政治现实看,其主要通过两个途径进行:其一,在制定国家大政方针、国民经济发展计划以及推荐和决定重大人事安排时,中国共产党会召开民主党派负责同志座谈会,听取民主党派的意见;其二,通过中国共产党和各民主党派共同的合作组织机构,即中国人民政治协商会议,完成领导和政治协商等工作。在这里,中国人民政治协商会议既不是国家机关,也不同于一般社会团体,而是统一战线组织。这是本文将其单列出来的原因所在。与党对社会各群体的领导一样,党对其他党派实施的领导行为,也是基于领导地位而产生的政治行为,因而也需要党内法规完成中国共产党与其他党派和人民政协的对接,上述都将涉及执政党领导和民主党派参政方式、党际互相监督的具体原则、内容、方式和程序等行为规范。

  2.2.3 党内关系:内在结构体制和功能机制的治理

  中国共产党是一个包括政治目标、组织机构、党员和运行机制程序方式(包括政党纪律等)等要素在内的有机系统,这些要素及其相互间的整合、运行和建设情况,决定着执政党在治国理政中的水平与能力。

  首先,党组织的层级、构成以及不同组织之间的关系。与西方政党相比,中国共产党主要依靠组织的力量来实现管党治党与治国理政目标。目前党已经建立起数量众多、纵横交错的党组织架构:从纵向层面看,形成了“从中央—地方—基层”的组织结构体系,而且“居于中央层次、地方层次和基层的子系统之间的差异决定了它们各自的结构与功能也有所区别”[7];从横向层面看,不仅包括各级党委领导下的组织、纪检、宣传等部门,也包括分布在农村、党和国家机关和普通高等学校等范围内的同级党组织。在这样一个组织架构的有效运转中,党内法规具有重要作用:一是包括党内法规在内的制度设计对组织结构具有强制性建构作用,如颁布的《农村基层组织工作条例》对于解决农村基层党组织弱化、虚化、边缘化现象具有重要作用;二是党内法规是组织结构中具有稳定性、根本性、全局性的因素,它不仅可以调整党组织系统的内部关系,即党组织和党员的关系、党的上下级组织的关系、全党与中央的关系等,而且还可以建立党组织内工作秩序,规范党员个体行为。

  其次,党员教育与管理。政党必须依托一定的成员而存在,而党员不是一种自然身份,而是一种政治身份,是公民基于政治理想和认同而做出的理性选择。即便如此,为了更好增强组织凝聚力,依然还需要对党员进行教育与管理。通过教育管理,使每位党员都置于党组织的约束监督之下,使之自觉执行党的决议、完成党组织分配的任务、认真履行党员义务、正确行使党员权利。党内法规是实现这一目标的有效手段,通过制定《党员教育管理工作条例》等,规范、矫正党员行为,进而“以规则约束下的行为替代个人自发的行为”[8]23,保障组织目标和组织价值的实现。

  第三,权力运行机制、程序和方式(包括政党纪律等)。党内权力运行机制是由一系列子系统按照一定原理组合而成的,具体包括决策机制、执行机制、监督机制和惩戒机制等。其中,每个机制又包括具体构成环节,如决策机制是由“相互关联的决策环节、步骤、阶段按照一定的先后次序排列形成的规范、有序的决策流程”,由此形成一个庞大、复杂的权力运行机制系统。如同组织架构的有效运转一样,党内法规在其运转中的作用也同样重要,具体而言,作用有三:一是通过制度安排来厘清权力运行的边界、程序,防止权力的不正当行使和滥用;二是通过纪律设定确定权力运行应遵守的“负面清单”,与前一作用一正一反确保权力在规则范围内行使;三是通过惩戒追责来消除权力寻租、权力异化而导致的各种问题,从而达到党内权力合理运行及有效监督制约的目标。

  3 党内法规体系总体样态及构成

  确定党内法规横向分类逻辑以及边界,目的在于构建出与之相适应的党内法规门类以及各门类党内法规所应包含的具体内容。

  3.1 总体样态

  依据前文所形成的分类逻辑以及边界,党内法规在横向层面上可以划分为“党的领导法规”“党的组织法规”“党的权力运行法规”“党员教育管理法规”和“保障类法规”。这五大门类党内法规与党章共同构成“1+5”框架(见下图)。与《二五规划》中的“1+4”框架相比,其特点在于如下。

  图1 中国共产党党内法规政治逻辑

  首先,保留了“党的领导法规”和“党的组织法规”。在此,需要说明的是,之所以没有按照党与国家政权、党与社会、党与其他政党的关系将此类党内法规分为三类,而是合并成“党的领导关系类法规”,原因有二:一是遵循《一五规划》和《二五规划》所确定的内容。虽然在两个规划中,用语有些差异,但二者表达方式相同,即通过“合并”呈现党与国家政权、党与社会、党与其他政党的关系;二是在不同关系中所形成的领导权,不管是基于党的执政地位而产生的,还是基于党的领导地位而产生的,领导权内容相似,都主要涉及“把方向、谋大局、定政策、促改革”等方面,不涉及具体工作事项。这样,即便合成一类,也不会出现涉及范围过大、数量过多等问题。

  其次,从另一个角度理解党的自身建设。党的自身建设内容,既可以用“5+2”党建布局来概括,也可以从中国共产党作为一个包括软、硬件要素的有机系统进行概括,即其包括组织建设、运行机制建设(包括纪律建设)和党员教育管理等内容。相比之下,后者更能清晰凸显出党的自身建设的着力点和满足“覆盖党的建设各方面”的要求,因而,本文采用后者的逻辑构建党内法规。需要说明的是,如果按照前文所形成的结论,即中国政党政治的核心是中国共产党“向外”施展领导力和“向内”提升自组织力的统一,党内法规实际上可以分为“党的领导法规”和“党的自身建设法规”,再加上“保障类法规”,形成“1+3”框架即可。但在这样的分类下,“党的自身建设法规”涉及范围太大,“党的组织法规”“党员教育管理法规”和“党的权力运行法规”都包含较为复杂的内容,如果归为一类,将面临制定和执行上的困难。基于此,本文将“党的自身建设法规”分解为“党的组织法规”“党员教育管理法规”和“党的权力运行法规”。

  第三,调整了监督保障类法规内容。在《二五规划》中,该门类法规包含监督、奖惩、保障三类党内法规,如《党内监督条例》和《纪律处分条例》都被归入此门类。但在本文所确立的分类标准中,监督和奖惩类党内法规将被列入“党的权力运行法规”,因而将其改名为“保障类法规”。

  3.2 各门类党内法规应包括的具体内容

  在横向党内法规分类逻辑和边界变化情况下,需要对《二五规划》中规划的党内法规进行“调整”,使之适应相应变化。

  3.2.1 党的领导法规

  “党的领导法规”是《一五规划》和《二五规划》都包含的分类,而且在《一五规划》中,提出制定“党领导国家法治建设的党内法规”“意识形态工作方面的党内法规”“统一战线工作方面的党内法规”“群众工作方面的党内法规”和“军队政治工作方面的党内法规”等,在此基础上,《二五规划》又要求制定“党领导全面深化改革工作”“党中央领导经济工作规定”“党中央领导法治工作”等党内法规,从涉及内容看,基本涵盖了党与国家政权、党与社会、党与其他政党的关系。现在所需要做的就是按规划出台相关法规,并根据监察体制改革需要,制定相关党内法规。

  3.2.2 党的组织法规

  党的组织机构造就了现今中国治理之成效,而未来中国之治理依然取决于党的组织机构。正是源于此,《二五规划》将“组织建设法规”从“党的自身建设法规”中单列出来,并要求制定《中央委员会工作条例》《纪律检查委员会工作条例》《国有企业党组织工作条例》《支部工作条例》等10个党内法规。该“顶层设计”不仅涉及了从“中央—地方—基层”各个层级的组织结构,而且极大地提高了党组织横向层面的扩展性,如要求制定《农村基层组织工作条例》《党和国家机关基层组织工作条例》和《普通高等学校基层组织工作条例》。如果上述党内法规按照规划如期制定(修订)、颁布,将为坚持和加强党的全面领导、实现党在新时代的历史使命提供坚强的组织保证。

  3.2.3 党员教育管理法规

  党员教育与管理既要抓好领导干部这一“关键少数”,也要抓好普通党员这一“党的肌体的细胞”,更要实现领导干部与普通党员之间的多层次互动。该门类党内法规也应从这三个方面加以构建:从领导干部方面看,应制定(修订)《党政领导干部选拔任用条例》《中央企业领导人管理暂行规定》《党政领导干部考核工作条例》等党内法规。从普通党员方面看,一是制定《党员教育管理工作条例》,规范党员档案、组织关系和党籍管理;二是制定民主评议党员制度、重大事项请示报告制度和及时处置不合格党员制度等;三是修订《党员权利保障条例》,虽然党章和2004年颁布的《党员权利保障条例》都规定了党员权利,但在实践中,部分党员权利并没有被重视,现应细化党员权力保障措施,以激发、强化党员的主体意识。从领导干部与普通党员之间的多层次互动看,应制定领导干部以普通党员身份参加支部组织生活会制度、领导干部定期走访党员制度,健全党内激励关怀帮扶机制、完善党员定期评议基层党组织领导班子等制度。

  3.2.4 党的权力运行法规

  按照前述内容,该门类党内法规可以从三个方面构建:首先,完善与决策机制、执行机制和监督机制相关的党内法规。在以往建设中,虽然已出台了一系列党内法规,但相对于权力决策、执行和监督环节及其所要涉及的改革领域而言,依然有需要改善的方面。例如在决策方面,《党组工作条例(试行)》(2015年)及修订后的《地方委员会工作条例》(2016年)对议题确定、会议表决、作出决策等环节都做了较为详细的程序性规定,但在会议讨论方面,前者只规定“党组会议议题提交表决前,应当进行充分讨论”[9]29,后者亦只规定“在集体讨论和决定问题时,个人应当充分发表意见”[9]11。然而“充分”的标准是什么,怎样才算做到了“充分”,在两个文本中都并没有给予合理的说明。因而需要对类似党内法规进行修订,从而增强其操作性。其次,加强政治纪律建设。纪律建设是规范权力运行、加强党组织与党员管理的重要手段。经过多年建设,组织纪律、作风纪律和廉洁纪律等建设相对完善,未来一段时间应将重点放在政治纪律建设方面,尽快制定贯彻民主集中制原则、严守政治纪律和政治规矩方面的党内法规。第三,完善奖励惩戒机制,切实加强对党组织、党员以及权力运行的监督制约。对具有较高民主素质、有效运行权力的党组织及其负责人给予激励;而对于违反权力运行程序和政治纪律等行为,应继续完善《纪律处分条例》和《问责条例》等,形成“遵守政策法规而有所获,违反政策法规谋取私利而受惩处”的心理判断和用权氛围。

  3.2.5 保障类法规

  党内法规体系建设与改革相似,包含各类相互联系的元素在内,不仅需要对建设时间、内容、相互关联等进行顶层设计和整体谋划,也需要制定一些配套性、保障性措施,以保障党内法规的有效制定与运行。在保障制定方面,相关制度规定已经形成,关键在于发挥其实效性,如中央党内法规工作联席会议制度已经形成,但就目前状况而言,该联席会议制度还可以完善。未来应通过制定具体的实施细则,规范联席会议的启动、审查、讨论、发表意见以及会议总结等程序,以期最大限度发挥工作联席会议的作用。此外,还应修订《党内法规制定条例》、修订完善信息、督查、机要密码工作等方面的法规制度。在保障运行方面,缺乏的制度性措施相对较多。因为在十八大之前,党内法规执行在很多情况下被看做是一个简单的过程,认为只要“出台党内法规……”等初始条件显著改善,随着中央的整合,定会增强人们对党内法规的认同,最终达到党内法规被完美执行的目的,因而,党内法规执行及其保障的制度设计是相对被忽视的环节。虽然十八大以来加大了党内法规执行力度,但措施主要基于实践层面,总结实践经验,将之上升到党内法规文本层面,是未来党内法规建设的重点。

  注释:

  ①虽然党内法规建设在建党初期就已开始,但有计划性、规范性的构建始于改革开放之后。1978年以来,中央围绕规范化、体系化目标,不断推进党内法规建设,到目前为止,已经形成纵横交错的党内法规体系。

  参考文献:

  [1]中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018-2022年)[N].湖北日报,2018-02-24.

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  [5]习近平.在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话[N].人民日报,2014-09-06.

  [6]王韶兴.政党政治论[M].济南:山东人民出版社,2011.

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  [8]詹姆斯·G·马奇,约翰·P·奥尔森.重新发现制度:政治的组织基础[M].张伟,译.北京:生活·读书·新知三联书店,2011.

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