深化党和国家机构改革:国家治理体系和治理能力现代化领域的深刻变革
来源:《理论与现代化》2018年第6期
作者:王晓霞
2020-03-17 09:54

 

  作者简介:王晓霞(1963- ),女,中共天津市委党校、天津行政学院公共管理教研部主任,教授,天津市中国特色社会主义理论体系研究中心研究员。天津 300191

  内容提要:十九届三中全会将“深化党和国家机构改革”视为国家治理体系与治理能力的一场变革。构建现代化的国家治理体系是新时代对国家治理体系与治理能力提出的新要求;党和国家机构改革是适应新时代国家有效治理的体制机制深层次的变革;只有突破利益藩篱的机构改革,通过“五个体系”构建,“四种能力”提升,才能够真正推动国家治理体系与治理能力现代化。

  关 键 词:党和国家机构/机构改革/国家治理体系与治理能力/现代化  institutions of the party and state/institutional reform/state's governance system and capability/modernization

  标题注释:国家自然科学基金项目“‘食盐补碘’国家改革背景下的精准施策与精细化管理研究”,项目编号:71774115,天津市教委社科重点项目“科学补碘的公共卫生策略研究”,项目编号:2017JWZD35。

  党的十九届三中全会做出《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》(以下简称《决定》),通过了《深化党和国家机构改革方案》(以下简称《方案》),做出“深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革”的重要判断,由此,我国开启了具有里程碑意义的新一轮变革,也在国家治理体系与治理能力现代化的推进中吹响了前进的号角。

  一、新时代对国家治理体系与治理能力现代化提出新要求

  党的十八大以来,中国迈向新时代,对如何更加科学有效地治理国家,也提出了新的更高的要求。中国共产党始终致力于探索如何治理中国这样具有独特性的社会主义大国。以习近平同志为核心的党中央提出:“今天,摆在我们面前的一项重大历史任务,就是推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型,为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。”[1]而这一制度体系也就是国家治理体系,是“在党领导下管理国家的制度体系”[2]。构建现代化的国家治理体系,是新时代治国理政的重要目标。

  “治理”一词,中国自古使用,不过与西方的治理概念以及使用语境有很大区别。如韩非子强调,“是故夫至治之国,善以止奸为务。是何也?其法通乎人情,关乎治理也”(《韩非子·制分第五十五》)。荀子提出“明分职,序事业,材技官能,莫不治理,则公道达而私门塞矣,公义明而私事息矣。”(《荀子·君道》),有统治、改造之意,要求各行各业制定条规,公道无私。“任能黜否,则官府治理”(《孔子家语·贤君》),强调了统治者只有任用能人才能治理好国家。“治人,谓人君治理人民。”(西汉《老子河上公章句》卷三)唐武则天在《臣轨》中讲到“治理之臣虽少而心德同”。西方的治理也有不同含义,形成了多元治理(governance)的概念,认为治理是通过那些在职权范围内运行,并实现其希望的组织及其职员来实现的管理机制,它们可能并非来自合法或正式规定的职责,却能有效发挥作用[3];治理是新的统治过程,或是以新的方法统治社会[4];治理发挥作用要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者互动[5]。1995年全球治理委员会提出,治理是各种相互冲突与不同利益有望得到调和并采取合作行动的持续过程[6]。我国学者认为,治理是一种趋势,意味着国家(政府)与社会关系的调整;在调整中,国家中心地位在一定程度上被国家、社会和市场的新的组合所替代[7]。治理是在一个既定范围内运用权威维持秩序,满足公众的需要,目的是在各种不同制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动,以最大限度地增进公共利益[8]。但无论何种界定,关于治理的研究必须回归到国家现行基本政治制度安排的理性基础,并以此为平台分析现行体制机制的弊病和未来改进方向[9]。

  当代社会主义国家的治理意味着什么以及如何治理,一直以来是人们不断探寻的关键问题。然而,正如习近平总书记指出的,“实际上,怎样治理社会主义社会这样全新的社会,在以往的世界社会主义中没有解决得很好。马克思、恩格斯没有遇到全面治理一个社会主义国家的实践,他们关于未来社会的原理很多是预测性的;列宁在俄国十月革命后不久就过世了,没来得及深入探索这个问题;苏联在这个问题上进行了探索,取得了一些实践经验,但也犯下了严重错误,没有解决这个问题。”[2]迈向新时代的中国共产党试图破解这一难题。在十八届三中全会上,习近平总书记提出了“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革的总目标,同时指出,治理包括国家治理、治理体系、治理体制、治理结构,治理方式、治理能力,系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,政府治理、社会治理、第三方治理、社区治理等多种治理。可见,在党领导下治理国家的制度体系包括了“经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排,也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”[2]由于体制机制是国家治理体系中的重要构成,国家治理体系现代化必须构建系统完备、科学规范、运行高效的机构与职能体系。

  与此同时,习近平总书记提出的国家治理体系框架与治理能力概念密不可分:“国家治理体系和治理能力是一个有机整体,相辅相成,有了好的国家治理体系才能提高治理能力,提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。”而“国家治理能力”是“运用国家制度管理社会各方面事务的能力”,而且提出“要更加注重治理能力建设,增强按制度办事、依法办事意识,善于运用制度和法律治理国家”[2]。“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现……要更加注重治理能力建设,增强按制度办事、依法办事意识,善于运用制度和法律治理国家。”因此要“提高国家机构履职能力,提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力,实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化,不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力。”[1]

  中国全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度与国家治理体系和治理能力实现现代化。对此,习近平总书记作出清晰阐释:“这是两句话组成的一个整体,即完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。”[1]可见,我国全面深化改革目标提出之时,就明确了中国改革发展的政治定位。而现代化要求国家治理体系和治理能力一定要适应我国现代化发展的进程,“改”与“建”同步进行,“既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规,又不断构建新的体制机制、法律法规,使各方面制度更加科学、更加完善,实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。”[2]党中央这一整套制度安排形成了党中央治国理政的新治理观[10],科学地回答了“什么是社会主义国家治理体系,怎样治理社会主义社会”这一历史难题,是习近平治国理政思想中引人注目的亮点[11]。

  实现国家治理体系与治理能力现代化不仅是中国全面深化改革的总目标,更是中国国家治理的长远安排。党的十九大报告对此做出明确表述:到2035年基本实现社会主义现代化时,法治国家、法治政府、法治社会基本建成,各方面制度更加完善,国家治理体系和治理能力现代化基本实现;到本世纪中叶,建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,实现国家治理体系和治理能力现代化[12]28-29。而实现这一远景目标,需要行动起来,从体制机制破题,为此,十九届三中全会开启了党和国家机构的新一轮改革,首次从国家治理体系和治理能力现代化视阈考量党和国家机构改革,具有鲜明的时代性与现代性。

  二、深化党和国家机构改革是国家治理体系与治理能力现代化的深刻变革

  我国社会主义基本制度确立以后,我党一直致力于不断完善与发展这一根本制度,形成了中国特色的制度体系,与此同时,符合中国特点的党和国家的机构职能体系也逐步形成。中国已经进入新时代,党和国家机构职能体系更加需要与经济基础相适应。早在党的十八届二中全会上,习近平总书记就强调,行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求,要健全部门职责体系,建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府[13]。作为上层建筑的政治体制是政治制度具体表现与实施形式,是国家治理体系的基础构成,包括国家的政治、统治形态,是一个国家的政治体系运作的形式,内含了国家政权的组织形式、国家结构形式、政党制度、相关法律和制度、国家管理体制、机构设置等。行政管理体制是其中的重要构成,一般由行政管理机构、制度、权限、人员等要素构成。而进行体制机制改革就要“坚决破除制约市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端,调整优化政府机构职能,全面提高政府效能。”[14]

  《决定》明确了这次深化党和国家机构改革不同于以往机构改革,开宗明义提出,这一改革是“推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革”,“以推进国家治理体系和治理能力现代化为导向”是深化党和国家机构改革的指导思想。社会的改变包括改革、变革、革命,变革要比改革更为剧烈。《汉语词典》的“变革”一词包括改变,改革;废除旧制度,建立新制度等含义。改革常指改变旧的制度、事物,是对旧的生产关系与上层建筑做局部调整,不涉及根本的政治体制。“变革”一词在中国古代很早就开始使用:“立权度量,考文章,改正朔,易服色,殊徽号,异器械,别衣服,此其所得与民变革者也。其不可得变革者则有矣:亲亲也,尊尊也,长长也,男女有别,此其不可得与民变革者也”(《礼记·大传》)。社会巨大变化一般都是在变革中实现的。

  变革是一种社会转型,是社会生产力与生产关系、经济基础与上层建筑之间的深层次改变。当社会要素之间的矛盾出现并可能进一步激化时,就需要进行全面改革,仅通过一般的改革难以解决矛盾。因此,变革一般是社会各个领域大规模的同步改革。“全面深化改革,全面者,就是要统筹推进各领域改革……这项工程极为宏大,零敲碎打的调整不行,碎片化修补也不行,必须是全面的系统的改革和改进,是各领域改革和改进的联动和集成,在国家治理体系和治理能力现代化上形成总体效应、取得总体效果”[1]。而本次进行的党和国家机构改革涵盖了国家治理体系中的所有层次,涉及面之广前所未有,规模之大世所罕见,触及利益之深为改革开放以来之最。

  党和国家机构改革历来是国家治理中的重点。由于政治体制改革“难”就难在利益关系协调,难在不得不面对许多复杂、敏感局面[15]因此这场系统性、整体性变革更是一种深刻的重构,也是重大的理论与实践创新。习近平指出,“政治制度是用来调节政治关系、建立政治秩序、推动国家发展、维护国家稳定的,不可能脱离特定社会政治条件来抽象评判,不可能千篇一律、归于一尊。”[15]邓小平也曾指出:“精简机构是一场革命,精简这个事情可大啊!如果不搞这场革命,让党和国家的组织继续目前这样机构臃肿重叠、职责不清,许多人员不称职、不负责,工作缺乏精力、知识和效率的状况,这是不可能得到人民赞同的……当然,这不是对人的革命,而是对体制的革命。这场革命不搞……不只是四个现代化没有希望,甚至于要涉及亡党亡国的问题。”[17]新时代,党和国家应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾,需要通过系统完备的制度体系、优化的职能配置、明晰的职责分工以及强有力的治国理政能力予以保障。就我国第一个一百年的近期目标而言,打赢防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战,急需党和国家机构加速改革,换挡提速;对于第二个一百年的远期目标实现,更为需要以系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系为保障,如此,才能保证中国的国家治理体系与治理能力达到现代化水平。《决定》将深化党和国家机构改革放在国家治理体系和治理能力现代化的场域中强力推进,并将其视为一场深刻的变革,充分揭示了深化党和国家机构改革对于推进国家治理体系和治理能力现代化的重要作用与必须把握的正确方向[18],足以证明深化党和国家机构改革事关我国国家治理体系和治理能力现代化能否顺利推进,关系到未来我国发展的“两个阶段”的目标能否顺利实现。因此,《方案》出台并由人大通过后,党和国家机构改革快马加鞭奋力推进。在党中央强有力领导与推动下,深化党和国家机构改革“加大统的力度、明确改的章法、做好人的工作,在较短时间里取得重大进展……呈现出气势如虹、势如破竹的良好局面”。[19]

  三、突破各种利益藩篱的机构改革方能推进国家治理体系与治理能力现代化

  在国家治理体系和治理能力现代化的推进中,遇到的最大障碍是各种利益藩篱,并通过体制机制的束缚得以彰显,对于其中突出的表现,在《决定》中做了两个不适应的概括:党和国家机构职能体系与推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的两个要求不完全适应,更与国家治理体系和治理能力现代化的要求不完全适应,特别是一些领域党的机构设置和职能配置还不够健全有力,党政机构重叠、职责交叉、权责脱节问题比较突出,政府机构设置和职责划分不够科学,中央和地方机构权责划分不尽合理,基层机构设置和权力配置有待完善,机构编制科学化、规范化、法定化相对滞后等问题还十分突出[14]。因此,必须“坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端,突破利益固化的藩篱,吸收人类文明有益成果,构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”[12]21;“在全面深化改革进程中,下决心解决党和国家机构职能体系中存在的障碍和弊端,更好发挥我国社会主义制度优越性。”[14]可见,党和国家机构改革这场深刻变革,“不回避权力和利益调整,而是要对现有的传统既得利益进行整合,重塑新的利益格局”[20],这必将触及深层次的体制机制固有矛盾与进行深层次的利益格局调整。由于这是一场具有革命性的制度体系的变革,甚至需要割肉、断腕,因此“改革的复杂性、敏感性、艰巨性更加突出”[21]。只有将党和国家机构改革上升为国家治理体系与治理能力现代化深刻变革的高度,对影响国家治理体系与治理能力现代化进程的深层次利益关系进行深入调整,才能使全面深化改革的总目标得以顺利实现,为尽早实现“两个一百年”奋斗目标提供保障。

  党和国家机构改革一直以来都是我国国家治理中的重要环节,本次改革更是通过体制机制创新促进国家治理体系与治理能力现代化。新中国成立之时,我国就确立了社会主义基本制度,与之相配套,党和国家机构职能体系逐步确立。改革开放40年以来,党和国家机构改革一直在进行,机构职能逐步规范。一是党中央部门于1982、1988、1993、1999年集中进行了四次改革。邓小平在1980年首先提出党和国家领导体制的改革,党的十一届五中全会通过了《关于成立中央书记处的决议》,恢复设立中央书记处;1982年党的十二大对中央领导机构做出重大调整与改革,邓小平《精简机构是一场革命》的讲话,标志着改革开放后中共中央与国务院机构改革的开启。在这次改革中,中共中央最高领导人改称“总书记”;设中央顾问委员会;中央纪律检查委员会改由党的全国代表大会选举,受中央委员会领导;中央军委主席必须从中央政治局常委中产生。但由于党的工作机关调整相对较小,邓小平特意指出,“国务院系统精简百分之三十多一点,中央党群系统只精简百分之几恐怕太少了。”[22]较大规模的中共中央机构调整始于党的十三大后。1987年中央政治局第二次全体会议批准中央机构改革领导小组《关于党中央、国务院机构改革方案的报告》,1988年中央书记处制定了《党中央直属机构改革实施方案》[23]。1992年党的十四大决定不再设中央顾问委员会;为适应社会主义市场经济体制的要求,1993年,党的十四届二中全会通过了《关于党政机构改革的方案》。1999年,中央印发《关于党中央部门机构改革的意见》,提出进一步理顺职能关系,精简、调整内设机构和人员编制,优化人员结构,着眼于使各部门关系协调、职责清晰、机构和人员编制精干,形成一个结构合理、管理科学、工作高效的运行机制。二是国务院系列的机构改革频次要高于党的机构改革。国务院机构改革分别于1982、1988、1993、1998、2003、2008、2013年进行了七次改革,“实现了从计划经济条件下的机构职能体系向社会主义市场经济条件下的机构职能体系的重大转变”[14]。1982年是改革开放后的第一次机构改革,针对政府机构设置机构臃肿、机构林立、人浮于事、效率低下问题,砍掉了39个机构,国务院所属部委、直属机构和办公机构由100个裁并调整为61个,编制减为3万多个;1988年的改革是政企分开,“转变政府职能”;1993年的改革主要任务是针对党的十四大确立的社会主义市场经济体制建立相应的政府管理架构;1998年的改革力度较大,国务院组成部门由40个精简为29个,行政编减至1.7万个,精简了近半;2003年的改革为微调,撤销外经贸部而组建商务部;2008年进行了“大部制改革”,国务院正部级机构减少4个,国务院组成部门变成27个;2013年的改革是为减少政府对市场干预,侧重点为“放管服”,发挥市场在资源配置中的决定性作用。由上述可见,每一次党和国家机构改革都是试图通过利益关系的调整以适应当时的经济社会发展需要,都要触及一些人的现实利益,因此,每一次改革都会有阵痛。此次的党和国家机构改革涉及面广,既有体系构建,又有职能职责调整;既有新的机构建立,又有机构撤并,且影响深远,需要突破的利益藩篱更多,甚至是一场自我革命。

  本次党和国家的机构改革是自改革开放以来力度最大的一次改革,力图通过构建“系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系,形成总揽全局、协调各方的党的领导体系,职责明确、依法行政的政府治理体系,中国特色、世界一流的武装力量体系,联系广泛、服务群众的群团工作体系”等“五个体系”,以实现“增强党的领导力,提高政府执行力,激发群团组织和社会组织活力,增强人民军队战斗力”,最终“全面提高国家治理能力和治理水平”[14]。“五个体系”构建,“四种能力”提升,助推国家治理体系与治理能力实现现代化。

  “五个体系”进一步可概括为职能体系、领导体系与权力运转体系。构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系是本次党和国家机构改革的目标。为了使变革顺利达成目标,这次机构改革做出了顶层设计,是一次完备的、系统的、全方位的改革,既包括了党中央机构的改革,也包括人大、政府、政协机构的改革,还包括了跨军地改革、群团组织改革、地方机构改革、行政执法体制改革等。改革方案共涉及8大类、60项改革,以及80个党政军群各方面的机构,涉及范围之广是以往历次改革无法企及的。科学规范就是要科学合理设置机构、要严密履行程序、要有充分的法律依据,体现出制度化、规范化和程序化。《决定》还提出,“坚持一类事项原则上由一个部门统筹,一件事情原则上由一个部门负责,加强相关机构配合联动,避免政出多门、责任不明、推诿扯皮”[14],这充分体现了科学管理的原则。通过重构党和国家机构,整合资源、优化力量,职责同构,实行合并、合署、调整、撤销,减少“执行亏空”,实现运转畅通、执行有力、监督到位,从而达到“优化协同高效”的职能体系改革目标。

  党的领导是实现国家治理体系和治理能力现代化的基石。正如诺贝尔奖获得者斯蒂格利茨所言:虽然一个国家有很多方面迫切需要发展,但是任何发展战略都应该先确定发展的轻重缓急。优先权的关键是要有次序意识,即有些事情必须优先解决[24]。在国家治理体系中,党对重大工作的领导体制机制,在党的全面领导制度安排中具有纲举目张的统领作用[25]。针对当前一些领域党的机构设置与职能配置未达到健全有力,党政机构重叠、职责交叉及权责脱节,特别是党政军群缺乏统筹等问题,《决定》提出了要通过本次机构改革“形成总揽全局、协调各方的党的领导体系”。党的十九大明确提出“党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。”[12]20因此要“建立健全党对重大工作的领导体制机制……提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力,确保党的领导全覆盖。”[14]可见,此次改革不是一次单边的政府机构改革,而是中国政治体制的全面深刻变革。由于党是通过决策与议事协调机构来实现其对重大工作的领导,因此本次党的系统机构改革突出了议事协调机构的调整,以此健全党对重大工作的领导体制和机制。通过对议事协调机构及办公机构的归类、合并与重组等重大调整与改革,实现党对重大工作的全面领导。如,中央全面深化改革领导小组、中央外事工作领导小组、中央网络安全信息化领导小组、中央财经领导小组升格为委员会,新增中央全面依法治国委员会、中央审计委员会、中央教育工作领导小组。同时,强化了党的组织在同级组织的领导地位,进一步发挥党的职能部门作用,把政府的一些机构整合到党的机构中来,实现党政合一。如,整合国家公务员局、中央编办到中组部,实现组织部门对全国公务员队伍的直接管理,机构归口中组部管理;中央宣传部、中央统战部也进行了类似的合并改组,从而实现党政合一。

  权力运转体系包括了政府治理体系、武装力量体系、群团工作体系。其中政府治理体系所涉政府机构改革的目标为“职责明确、依法行政”。“转变政府职能,是深化党和国家机构改革的重要任务。”[14]通过优化机构设置和职能配置,提升政府执行力,提高行政效能,以更好地服务于社会与人民,促进经济社会发展。转变政府职能、明确职责是历次政府机构改革的重点。遗憾的是,尽管机构改革一直在进行中,但职能交叉、机构重叠、权责不等现象依旧存在,尤其是“上下一般粗”使得地方政府治理无法发挥效能。此次政府机构改革紧紧围绕推动高质量发展,突出明确职责,调整优化职能,围绕完善公共服务管理体制,加大力度推进简政放权,强化事中事后监管,通过提高政府效能,提升人民群众的满意度。依法行政是构建政府治理体系的基石。习近平曾强调,“政府职能转变到哪一步,法治建设就要跟进到哪一步”。[26]“凡属重大改革都要于法有据”[27]。本轮党和国家机构改革本身就是依法行政的典范,强调必须坚持改革和法治相统一,推进机构编制法定化,实现职能、权责、程序法定化。使改革各方面朝着制度化、规范化、程序化方向发展,正是国家治理体系与治理能力现代化的重要标志。在权力运转体系中还包括构建中国特色、世界一流的武装力量体系以及联系广泛、服务群众的群团工作体系。通过深化群团组织与社会组织改革,增强群团组织的政治性、先进性、群众性,发挥好联系群众的桥梁与纽带作用,激发群团和社会组织活力;通过深化武警部队、民兵和预备役部队跨军地改革以及公安现役部队改革,增强人民军队战斗力。通过增强领导力、执行力、战斗力与活力“四力合一”,使各类机构有机衔接、相互协调,全面提高国家治理能力和治理水平,不断推进国家治理体系与治理能力现代化。

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