网络时代政策问题话语权的分化及其与政府治理分离研究
来源:《云南行政学院学报》2019年第4期
作者:江亚洲 施瑶瑶
2020-04-22 09:47

 

  作者简介:江亚洲,湖南岳阳人,苏州大学政治与公共管理学院政治学博士生,主要研究方向为网络政治与政治文化。江苏 苏州 215123;施瑶瑶,江苏宿迁人,宿迁泽达职业技术学院经济贸易系助教,主要研究方向为网络政治与基层政府治理。江苏 宿迁 223800

  内容提要:网络时代政策问题话语权分化为传统政策问题话语权和网络空间政策问题话语权。政策问题话语权向网络空间的转移导致网络空间政策问题话语权和政府治理分离现象的产生。分离现象从政府治理的地域性与网络空间政策问题话语权的超地域性、政府治理主体的单一性与网络空间政策问题话语权主体的多元性、政府治理的现实性与网络空间政策问题话语权的虚拟性三方面来理解。分离的产生使得政治权力配置向着更为科学和民主的方向发展,同时也造成了公共治理的紧张并给地方政府带来危机感和公共无能感。在分离已不可逆转的背景下化解紧张关系的有效对策是对网络空间政策问题话语权进行合理的引导和必要的规制。

  关 键 词:网络空间/政策问题话语权/政府治理/分离

  标题注释:江苏省研究生科研创新计划项目“网络时代政策问题建构权与政府治理分离现象研究”(项目编号:KYCX17_2053)。

  随着网络时代的到来和网络社会的发展,人们逐渐习惯在网络上讨论公共问题和评论公共政策。于是塑造政策过程的信息也分散到了互联网的各个终端并在网络空间中流动、交互和扩散,一些与政府政策有关的或褒或贬信息的大范围传播,致使政府部门也不得不作出回应。这种公民与政府持续互动过程带来的结果就是政府的政策问题建构越来越多的通过互联网来完成。互动意味着公民在政策问题建构过程中拥有了更多的话语权,这使得他们的意见比以前更能够成为政策议题进入政策议程。对于公民在网络上对公共问题和政策的讨论及评判是如何进入到政策议程影响政策制定这个问题,学界有从公共政策的形成机制或公民网络话语权的角度来回答的,本文则将公民的这种行为看作网络时代与互联网相结合的公民政策问题话语权来认识,将其视为政策问题话语权分化的结果。当然,这并不意味着人们通过网络已经可以替代政府来建构政策问题,政策问题建构的决定权仍然属于政府部门,只是网络时代人们比任何时期都更能够分享和拥有这种权力,从而来影响政策的制定。从网络时代公民的政策问题话语权这一视角出发来看待当前的问题,不仅可以发现政治权力结构出现的松动,还可以审视到网络时代政策问题话语权和地方政府治理的龃龉之处。

  一、政策问题话语权的内涵及困境

  话语及话语权在现代政治生活中起着至关重要的作用,它也成为人们理解和剖析现代政治生活过程中一个比较流行的角度和方法。美国学者洛克夫就曾指出:“20世纪末的权力与地位之争是对话语权力的争夺,语言控制权实际上是一切权力的核心基础”①,费尔克拉夫也写道:“作为一种意识形态实践的话语从权力关系的各种立场建立、培养、维护和改变世界的意义……作为一种政治实践的话语,不仅仅是权力斗争的场所,而且也是权利斗争的一个至关重要的方面”②。其实,现实中没有纯而又纯的话语,话语的背后总是有一套相应的权力结构在推动,这正是福柯称之为的“无所不在的权力”的一部分。关于对话语权的理解,它作为权利的属性是主体意志自由表达的资格,作为权力的属性是话语主体意志表达形成的影响力对其他社会行为主体产生的压力。③政策问题话语权则涉及到在政策问题建构过程中主体的话语表达资格和客观影响力的问题。政策问题是指那些通过公共活动能得以实现的而还未实现的需要、价值或改进的机会,它在政策分析过程中首先“源于一种扩散的忧虑和初始的紧张迹象。这些忧虑和紧张并不是问题,而是由政策分析人员、决策者及利益相关者感受到问题情势。政策问题是思想作用于环境的产物,他们是通过分析从问题情势中抽取出来的要素。因此我们体验到的是问题的情势而非问题本身,问题就像原子或者细胞一样是概念的产物”④。由此可见,政策问题建构充满了主观性和人为性,产生问题的外部条件是被有选择地确定、分类、解释和评估的;只有当人类对改变某些问题的情势希望作出判断时,会产生政策问题⑤。所以这就回到了政策问题话语权的问题,即是谁在界定和扩散这些忧虑和初始的紧张。那些能以自己的意志在社会普遍“问题的情势”中抽取出某些要素,并有能力引起当局的关注并进一步使这些要素进入政府政策议程的人,就拥有政策问题话语权。

  在西方的政治发展历程中,政策科学产生之前,政策问题话语权还只为极小部分人所享有,而且主要是以立法权的形式来实际行驶的。随后,政策问题话语权先后经历了从国王、议会到全体公民的转变,与之相对应的是君主主权、议会主权和人民主权。所以说,直到近代以来随着公共政策的产生,政策问题话语权才进一步向普通民众扩张,然而政策问题话语权如何真正地为普通公民所拥有,却是一直都无法实现的问题。其中面临的最重要问题就是政策问题话语权表达的技术或制度设计的问题。政策问题话语权是每个公民的基本权利,但还没有一种技术或制度设计能够让普通民众都能够自由表达政策问题话语权。在代议制的框架下,最终只是一部分人的政策问题话语权被有效表达。而更多的人,它们远离权力的核心区域,无法参与到政策问题建构的过程中来,它们的政策问题话语权基本就是被忽略的。因为,尽管话语本身就代表着某种看不见的权力,但对政策问题话语权而言,它只有进入到政府政策建构的视野中来,才能实现它的意义。

  二、网络时代政策问题话语权的新发展和分化现象

  进入互联网时代后,公民的政策问题话语权有向网络空间转移的趋势并呈现出新的样态。正如卡斯特所言:“公民与政治家的关系以及代表和被代表者之间的关系,基本上取决于这个以媒体为中心的通信空间中所发生的事情,并不是媒体支配政治和政策。但是,无论是胜利还是失败,正是在这个媒体空间中爆发了不同类型的政治斗争。”⑥在这些研究中,一种路径就是以公共政策议程设定为框架,指出网络表达的全民性能够推动相关问题向社会的扩散,从而有利于实现从焦点事件——网络议程——公共议程——政府议程的转变⑦。另一种路径认为网民发表网络言论背后体现的权利意识和行为指向实质上意味着他们具备了一种新形态的权力(也是权利)——网络话语权,网络话语权作为公民表达权的延伸,其是否能得到良性发展和表达对公共治理中具体政策的制定和实施产生着越来越重要的影响⑧。毫无疑问,以上两种研究路径都是对网络讨论(话语)影响公共政策议程的机制分析,但它们都还没有将网民那种指向社会问题的话语表达明确地当作网络时代的政策问题话语权来认识。

  事实上当今社会公民的政策问题话语权和互联网的应用已经紧密结合起来,这种结合使得公民政策问题话语权的能量得到释放,因此它也比任何时代都更加受到当局的重视。公民政策问题话语权和互联网的结合或者说公民政策问题话语权向互联网的转移是从电子政务的兴起及公民日益热衷在网络上表达利益诉求开始的。一方面,进入转型阶段后我国社会迎来了一个矛盾多发期,在发展经济的强势逻辑推动下,在资本碾压、行政扩张的过程中有一部分人的利益和权利没有得到有效的维护,当他们的这些利益诉求通过正式的渠道不能得到满足时就转而寄希望在网络上得到回应,毕竟网络是一种便捷而又低成本的渠道。另一方面是电子政务在政府各个部门中走向实践。不仅如此,随着自媒体的发展,各级政府部门现在不光有官方门户网站,还有自己的微博、微信公众号等,用来及时发布、搜集信息和与网民互动。

  与互联网相结合的政策问题话语权获得了进入决策部门视野的便利通道,也更加容易得到当局的关注。以2011年11月16日甘肃正宁县特大校车事故为例,时任总理温家宝在事故过后仅10天即要求法制办一个月内制定出《校车安全条例》,随后国务院法制办就《校车安全条例(草案)》征求意见稿,2012年4月5日,《校车安全管理条例》由国务院公布并实行。现在我们来看,其实此前几年校车事故频频发生,那为什么偏偏是这次直接催生了相关政策的出台呢?原因就是这次事件在网上得到了大范围的讨论和回应。新浪微博上与此相关的博文在车祸过后的10个小时内就接近100万条,针对这次校车事故,网民们围绕着校车资源分配、安全意识、制度完备、监管力度等展开了大讨论,这些讨论对后来政策的制定和出台无疑都是有直接推动作用的。所以我们看到,人们在网络上谈论公共事件,并表达对政策的看法,其实这就是在表达政策问题话语权,这种权力表达在现实生活的渠道比较匮乏,在网络上则是便利的,当它在网络上成为一种公共表达之后才获得了较多的关注。

  网络时代公民政策问题话语权通过与互联网的结合也实现了其前所未有的扩展。上文已经提及,在此之前公民政策问题话语权是在代议制的制度安排下实现的,说到底这里仍然存在着中心—边缘之分,代表者一般都是社会精英,他们的意见为当局所重视,而被代表者是排斥在政策建构之外的。网络时代这种情况得到了根本的改变,互联网的出现使人人都处于一种表达的有利位置,这使得他们的权力在代议制的制度设计之外获得关注,正如迪克所说,“人们在传播网络中的中心或边缘位置,以及他们从这些网络中被排除的情况,都将极大地决定他们在社会中的地位。与此相比,通过网络传播的内容是次重要的”,“这不仅仅是获得重要信息或知识的机会问题,而且是在正确的位置使用这些信息和知识的问题”⑨。

  同时应该注意到的是,网络空间政策问题话语权的发展并不意味着民众可以替代政府部门来建构政策问题,只是他们比任何时代都更能够分享政策问题话语权。政府部门、民选代表、非官方组织等当然也掌握政策问题话语权,我们称其为传统政策问题话语权。所以网络时代政策问题话语权基本分化为网络空间和传统两种形态。在前者不断扩展的同时,后者在现代社会治理中也依然发挥重要作用。国外学者曾将政策分为微观政治、次系统政治和宏观政治三个层次,微观政治指个人、公司和社区为争取政府采取有利于他们的行动而付出的努力,次系统政治集中于功能领域并涉及到国会委员、行政机构和利益集团之间的关系,宏观政治则发生于整个社会和政府首脑共同关注、引起讨论、决定(公共)政策之时⑩。如果按照这种划分,网络空间政策问题话语权主要在微观政治层面的政策问题建构过程中产生重要作用,在次系统政治层面的政策问题建构中次之,在宏观政治层面政策问题建构中的作用就比较小了,而这后两个层面的政策问题建构主要依赖于传统的政策问题建构系统。

  分化后的网络空间和传统政策问题话语权存在一定的竞争关系,因为二者的主体分别代表了两方面的系统和力量。前者主要是就普通民众及网民而言的,后者则主要由官方、半官方及与政府相关的人员来履行。在产生分歧的领域,两方面的力量都希望自身所关注的公共问题成为政策问题,然而,根据伊斯顿对政治生活的系统分析,政治系统吸收需求并通过各种通道把它们传递给权威当局的能力总是受限的,最后只有一小部分的公共问题能够成为政策问题,否则将造成需求输入的超载。缩减公众的需求流量就通常是政府深思熟虑的政策和意图的一个部分,正如伊斯顿所言:“这是一个决定性的根本方法,由于统治精英集团惧怕公众的压力而不愿考虑大众的需求,但又不能根本改变公众的态度,因此,这种方法就可以使他们阻止公众的需求在系统中普遍传播。”(11)当然,在网络时代公众对此也有一系列的反制措施,例如在网络上发动大规模的讨论,以对当局形成强大的舆论压力。

  三、网络空间政策问题话语权和政府治理分离现象解析

  在网络时代之前,无论是君主主权、议会主权或者是后来的行政国家发展时期,政策问题话语权和政府治理一直结合较为紧密。在君主主权时代,国王既主导立法,又是政府的最高首脑。在行政国家发展时期,行政官僚也是同时拥有了政策的执行权和相当意义上的政策问题话语权。而在代议制中,无论是在以贵族代表为主还是以工商业代表为主的时期,一方面,这些代表本身就是社会的精英,他们与同样作为社会精英的管理层有着普遍的共同利益,于是二者便可能结为联盟。另一方面,这些代表都是根据行政区划自下而上层层产生的,这种根据区域产生代表与行政区划是对应的,某一层级的代表法定上在本行政区划内享有政策问题话语权,这是他们在地域上的叠合。同时我们也应该看到,与公民政策问题话语权的回归和释放相伴随的就是政策问题话语权和政府治理分离现象的产生。这种分离现象产生的逻辑起点就是政策问题话语权的分化,因为传统政策问题话语权和政府治理始终是紧密相连和相互适应的,与政府治理分离的是新发展起来的网络空间政策问题话语权。又因其在现代政府治理中发挥着越来越重要的作用,所以这种分离现象也就非常值得关注和研究。

  (一)政府治理的地域性与网络空间政策问题话语权的超地域性

  网络时代公民的政策问题话语权和政府治理的分离源于它们分属不同意义的空间。公民依靠互联网来行使其政策问题话语权,权利场域转向了网络社会,卡斯特将以网络社会为特征的空间形式称为“流动空间”(space of flows),“流动空间是指在不接触的情况下,同时发生之社会实践(或者在共享时间中选定的时间)在技术和组织上的可能性。网络社会中大多数支配性功能(金融市场、跨国生产网络、媒体网络、全球管理的网络化形式、全球的社会运动)都是围绕流动空间进行组织的”(12)。与互联网相结合的政策问题话语权也是围绕流动空间组织起来的,这样的政策问题话语权突破了行政区划的界限,不再受地域的影响,而是流动性的、全局性的。一方面,发言者来自网络终端的每一个角落,他们可能与特定议题有直接利益关系,或者没有直接利益关系,但这都不影响他们对该问题作出评论。人们不仅关注周围可见可感的社会问题,也通过网络关注遥远地区的社会公共事件,并对此发表看法。而另一方面,政府治理则存在于地方性空间中,它是根据带有地域特性的行政区划来进行的,它的管辖权也仅仅在这一地域内有效。地方空间是与流动空间相对的,它以地理的邻近为基础,意义、功能和地域性是密切相关的,所以在这种地域性治理中崇尚的是地方性的经验和知识。

  于是,我们看到网络时代公民的政策问题话语权和政府治理发生了分离,政府治理还是地域性的,而政策问题话语权已经突破了地域的界限,它在更广泛的空间中形成、交互、流动,也在更广泛的空间中产生作用。鲍曼曾提出过类似的问题,他说,“塑造当今行为环境的真正力量在全球空间内流动,而我们政治行动的机构大体上来说仍然束缚在地面上;他们同从前一样,还是地方性的”,“地方政治相对失权的对立面是超地域网络空间中政治的缺乏,那才是真正的权力发挥的地方”(13)。当然,这里所指的超地域性是就民族国家范围内而言的,涉及到全球空间中的政策问题建构不在本文讨论范围之内。

  地域性的政府治理和超地域性的网络空间政策问题话语权所带来的紧张关系也是相当明显的。首先,超地域性的政策问题话语权发展会使得一些地区特殊性的制度安排再次面临合法性的问题。我国差异性的制度安排长期存在于城市与农村、沿海与内地、特区与普通行政区之间,而超地域性的政策问题话语权是反对地域性特殊化制度安排的,因为各个地域的公民很容易通过网络形成一个整体,这种政策问题话语权的主体就不再是地域性和碎片化的,他们尤其倡导了一种地域间的公正和平等,而那些地域间制度安排的不合理差异必然会成为大众讨论和质疑的首要对象。其次,超地域性的政策问题话语权也容易以一种层次不对等的形式在地方治理系统中出场,引致地方治理系统的负荷过重和调节紊乱。

  (二)政府治理主体的单一性与网络空间政策问题话语权主体的多元性

  上文已经提及在网络时代之前,政府治理的主体和政策问题话语权的实质性主体基本是重合的。即使是在代议制的制度设计之下,情况也是如此,因为当公民选出代表之后就基本把政策问题话语权交给了这些治理精英,在这种情景中,“存在于社会发展中的那些真正与公众切身利益相关的问题又往往无法进入政策议程,而治理精英则可以通过政党以及借助于舆论等各种各样的手段把那些与公众利益无关的事项作为政策问题而加以重新建构”(14)。实质上掌握政策问题话语权和行政权的都是一小部分人,他们既是社会精英又是治理精英。与行政管理权仍然属于治理精英相比,与网络相结合的政策问题话语权指向了多元化的主体,不论其性别、民族、年龄、社会地位等,只要他们参与了网络上对政策的公开讨论和评价,这实际上就是在表达自己的政策问题话语权。另外,传统政策问题话语权的垄断局面也受到成长于互联网的公民政策问题话语权的挑战,一方面,越来越多的公民直接通过网络表达自身的利益诉求,其中有些网上渠道也是政府设定的,他们的意见可以直接传达到当局;另一方面,代表也受到网络传播的影响,通过网络搜集民意本身是一种便捷可靠的手段,代表也会参与到对政策问题建构的网络讨论中。所以我们看到,网络时代政策问题话语权和政府治理在主体上某种程度已经开始走向分离。

  治理主体相对单一和网络空间政策问题话语权多元化局面的形成会使政策问题的建构和社会治理活动变得更为复杂。权力的背后都是利益在推动,网络时代政策问题话语权主体的变化可以理解为权力所代表的利益的变化。传统政策问题话语权主要代表政治精英的利益,网络空间政策问题话语权代表的是多元化社会主体的利益。行政官员在治理活动中当然也有自身利益和部门利益,所以主体分离实际上使得政府治理活动某种程度上可以理解为由原来的行政官员和政治精英进行利益联盟,发展到如今出现行政官员和多元化的社会主体展开的利益博弈现象。而在涉及多主体的利益博弈中,围绕利益所展开的公共对话、协商、妥协等环节必然也就更加复杂。

  当然,政策问题话语权的主体从单一化走向多元化一直以来就是历史发展趋势。例如英国早期的议会历经了“贤人会议”“大会议”“等级会议”再到两院制的发展,与这个过程相伴的就是政策问题话语权主体的多元化。而互联网时代政策问题话语权的多元化比任何时代都要广泛和彻底,以往政策问题话语权主体的多元化总是自上而下沿着固有的层级梯度扩展,虽然整体而言参与政策问题建构的群体数量增加了,但下层的权力贫瘠现象没有改变。网络时代这个问题的表现有根本的不同,在开放的网络终端,个人所处的地位基本一样,所以就机会平等而言,网络带来的政策问题话语权的多元化具有历史的超越性。在此需要指出的是,网络空间政策问题话语权其实也存在分层结构,因为实践证明网络话语权存在着社会阶层结构,但与现实社会权力分层不同的是,社会中间阶层掌握的网络话语权比例最大(15),所以可以推断网络空间政策问题话语权的社会分层跟现实社会权力分层不是简单等同。

  (三)政府治理的现实性与网络空间政策问题话语权的虚拟性

  治理是一种直接的社会实践活动,某一个问题要成为公共问题进入政府视野,这个问题的解决必须具有迫切性和可行性。政府只会将那些力所能及的公共议题纳入政府议题,“某种状况要成为政策问题,它必须被看作是适于政府行动的议题,而且政府要有解决该问题的能力和方案”(16)。这就是政府治理的现实性,即政治正确、公共需要、资源充裕、方法可行。在代议制的情境中,每一个代表所能提出的政策建议都是有限的,因此也都是深思熟虑的。代表在表达政策问题话语权时是一种现实的在场,他们对此负责并尽量提出详细的方案,他们偏向于选择那些具有可行性的社会问题作为政策提案,以使其能够进入政策议程。但是当公民的政策问题话语权转移到互联网后,由于网络本身的虚拟性,所以这种政策问题话语权也就具有脱离现实的一面。网络空间“是以互联网为载体,以各种符号为传播媒介,由网站、网民共同对信息进行处理和结构化而形成的,并不是客观世界中的真正空间”(17)。产生于网络空间的政策问题话语权由此也具有虚拟性,这既表现为权利主体的虚拟也表现为权利行为的虚拟。网络空间政策问题话语权的虚拟性使得社会对这种权力的规范和规制还相当缺乏甚至是无效,所以这种虚拟的政策问题话语权还有可能被滥用或发生膨胀。

  如果现实的治理活动和虚拟的网络空间政策问题话语权都只局限在各自的空间而互不交叉,那也就少了很多问题,但这又是不可能的,现实和虚拟的界限不是绝对的。现实社会的敏感及重大问题往往借助于网络空间传播得更快,而且网络空间也是一种公共空间,网络空间中的公共问题是现代社会治理无法回避的。所以无论问题在哪个方面产生,它都会突破现实和虚拟的界限不断进行发展、扩散和渲染,从而造成政府治理和网络空间政策问题话语权的关系紧张。紧张关系一方面体现为政府治理对网络空间政策问题话语权的不适。由于网络空间政策问题话语权主体身份的虚拟性,他们的权利意识和行为指向就极容易脱离现有的社会和法律规范,出现非理性的表达或不负责任地抨击现行制度及政策,给政府治理带来非建设性压力。另外,当人们在网络空间表达政策问题话语权的时候,他们更多只是抛出一个问题,并没有进行过多的论证和考察,而政府治理首先要考虑的就是问题的现实可行性。紧张关系另一方面体现为网络空间政策问题话语权主体对政府治理的不满。虚拟的网络社会作为现实社会的影像,是人们表达愤懑和寻求认同的一个平台,网络空间在长期中也形成了自身独特的意识形态、话语逻辑或者称之为网络幻象,它们包括发展绝对的平等、公正、对话、民主(18)。当他们带着这种幻象在网络空间表达政策问题话语权时,现实与虚拟无法调和的矛盾及伴随着向现实的回归,自然使他们产生对政府治理的不满情绪。

  四、对网络空间政策问题话语权和政府治理分离的反思及政策性建议

  历史上权力的分化一直是各个时期政治发展的一种趋势,政策问题话语权的分化也有一定的必然性,网络空间政策问题话语权和政府治理的分离是紧随着这种分化现象而出现的,也具有不可抗拒性。政策问题话语权涉及到公共政策的建构,在西方历史上属于立法权范畴,到发展成现在的权力形态,它归根结底是作为公民主权的体现,所以政策问题话语权的分化及其与政府治理的分离可以理解为主权的回归,这种权力的回归对现代政治的发展具有积极的意义。其中最重要的就是它有利于推动人民民主权利的实现,使社会权力结构的配置朝着民主科学化的方向发展。代议制实行的地方,代表提出的政策议案是已经被再次建构的;在行政国家模式下,行政官员直接掌握了一部分政策问题话语权。在这两种情况中,人民实际上拥有的民主权利已经打了折扣,他们真正介入国家政治